專家建議 制定事業(yè)單位改革法擴(kuò)大公眾參與

“關(guān)于事業(yè)單位改革的動(dòng)力問題現(xiàn)在還缺乏研究。”中編辦研究中心主任洪都前不久在一個(gè)論壇上透露,事業(yè)單位的從業(yè)人員和主管部門對(duì)于改革的信心和支持力度不足。

洪都是在中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院舉辦的“事業(yè)單位改革與法治保障論壇”上,提出上述問題的。

與會(huì)的中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授對(duì)此作出回應(yīng):“要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納改革對(duì)象的意見,至少是讓他在程序里參與進(jìn)來,表達(dá)他的意見。這一點(diǎn)需要法律加以明確。事業(yè)單位改革需要法治保障,中國(guó)應(yīng)當(dāng)制定一部事業(yè)單位改革法,由法律明確規(guī)定改革的方式、方法和程序。”

政策文件密集出臺(tái)

2011年,事業(yè)單位改革的推進(jìn)可謂緊鑼密鼓。3月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》出臺(tái),即五號(hào)文件,此文件被稱為關(guān)于事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計(jì)文件。

6月,國(guó)務(wù)院召開了全國(guó)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作座談會(huì),對(duì)推進(jìn)工作進(jìn)行全面部署。9月,國(guó)務(wù)院組建了15個(gè)調(diào)研組,由15個(gè)部長(zhǎng)帶隊(duì),了解五號(hào)文件精神落實(shí)情況,行程覆蓋了全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)。

此外,國(guó)務(wù)院還頒布了37號(hào)文,出臺(tái)10個(gè)子文件,均為事業(yè)單位分類改革的配套文件。

洪都介紹,五號(hào)文件出臺(tái)之前,事業(yè)單位改革伴隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革,已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行了許多年,但都是支離破碎的,缺乏頂層設(shè)計(jì)。五號(hào)文件的特點(diǎn)之一就是“頂層設(shè)計(jì),突破了原來各個(gè)地方自行搞改革的格局,把整個(gè)改革高度集中起來統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一決策”。

兩頭熱中間冷

與會(huì)專家介紹,當(dāng)下,事業(yè)單位改革在推進(jìn)過程中,呈現(xiàn)“兩頭熱中間冷”的格局。

一頭熱是,中央高度重視,積極提倡和推動(dòng)事業(yè)單位分類改革,出臺(tái)了高級(jí)別的五號(hào)文件。還有一頭熱是基層,社會(huì)民眾期待通過事業(yè)單位改革,解決看病難、上學(xué)難的問題。

“中間冷”指的是事業(yè)單位的主管部門和事業(yè)單位自身。因?yàn)槭聵I(yè)單位的工作人員對(duì)于今后的出路看不明白。不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會(huì)發(fā)生什么樣的變化,不明白改革后自己是什么一個(gè)位置。大量的負(fù)面例子,都影響了事業(yè)單位從業(yè)人員對(duì)于改革支持的信心和力度。事業(yè)單位的主管部門也不愿意事業(yè)單位因?yàn)楦母锍霈F(xiàn)波動(dòng)而導(dǎo)致各種各樣的麻煩。

多重問題待解

專家介紹,除了改革動(dòng)力不足問題,還有很多問題亟待研究。

如,3000萬(wàn)事業(yè)單位人員是多還是少?再如,五號(hào)文件提出基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,但是仔細(xì)閱讀五號(hào)文件,無(wú)法找到如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的答案。此外,事業(yè)單位改革如何能保證國(guó)有資產(chǎn)不流失。前些年搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生改革時(shí),多數(shù)地方以很低的價(jià)格把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院賣給了私人。眼下的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一所為老百姓提供基本醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的公益性鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,于是全國(guó)一些地方又以賣出去的幾倍幾十倍的價(jià)格,把衛(wèi)生院買了回來。

在馬懷德看來,這些問題之所以在事業(yè)單位改革的歷史進(jìn)程中容易引發(fā)且至今難以解決,一個(gè)重要原因就是缺乏法治保障。“單靠政策推進(jìn)改革是不夠的,無(wú)論是改革過程的推進(jìn)還是改革成果的保障,都離不開法治。這些改革涉及到機(jī)構(gòu)、人員、公共利益的重大事項(xiàng),必須要有法治保障。出臺(tái)一部事業(yè)單位改革法確屬必需”。

有參與才有動(dòng)力

馬懷德認(rèn)為,歷史上多次事業(yè)單位改革、政府機(jī)構(gòu)改革,“基本上每一次都是封閉狀態(tài)下的政府部門單方面意志的表現(xiàn),存在公眾參與度不夠、開放性不夠等問題。如果被改革者不能參與,那他不僅沒有動(dòng)力,反而會(huì)有阻力。要想被改革者支持參與配合改革,最好的方法就是吸納他的意見,至少是讓他在程序里參與進(jìn)來,表達(dá)他的意見。這需要法律明確規(guī)定改革的方式方法和程序。”

在馬懷德的設(shè)想中,這部法律應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范如下內(nèi)容:

一是明確事業(yè)單位的屬性,包括性質(zhì)、定義、改革的目標(biāo)、路徑、原則。如應(yīng)將事業(yè)單位明確為公共部門。

二是落實(shí)事業(yè)單位法人的自主權(quán)。人員的聘用、工資待遇、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等事項(xiàng)應(yīng)該讓事業(yè)單位自主決定,而不是把事業(yè)單位當(dāng)成行政機(jī)關(guān)的一個(gè)下屬單位看待。

三是切實(shí)解決行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職能區(qū)分問題,采取措施避免事業(yè)單位成為“二政府”,保障事業(yè)單位的獨(dú)立性,解決長(zhǎng)期以來存在的“政事不分”的問題。

馬懷德表示,或許事業(yè)單位改革法難以一蹴而就,但下一步的政策文件和有關(guān)制度,應(yīng)考慮用法律法規(guī)的形式予以明確,以保證改革平穩(wěn)進(jìn)行,收到實(shí)效,保證改革的成果得到鞏固。

來源：法制日?qǐng)?bào) 編輯：于姝楠