（一）制定“先行先試”型法規(guī)，為改革開放探索新規(guī)，為國家立法積累經(jīng)驗

早在1978年11月召開的為黨的十一屆三中全會作準(zhǔn)備的中央工作會議上，鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話中就明確提出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律”。1993年7月，喬石同志在常委會第二次會議閉幕講話中指出，“地方人大立法是全國人大及其常委會立法的重要補充。地方人大及其常委會也要抓緊制定有關(guān)市場經(jīng)濟方面的地方性法規(guī)。特別是一些改革開放搞得比較早的地方，積累的經(jīng)驗比較多，應(yīng)當(dāng)先行一步，成為經(jīng)濟立法的試驗區(qū)，為制定法律提供經(jīng)驗。2003年10月，吳邦國委員長在“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，為形成中國特色社會主義法律體系而奮斗”的講話中指出，“改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中會遇到許多新情況、新問題，一下子都用法律來規(guī)范還不具備條件，有的可以先制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)，待取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定法律。”

改革開放推動了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，為地方人大立法提供了舞臺。在改革發(fā)展的各個時期，地方人大針對本地經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，通過制定“先行先試”型法規(guī)，發(fā)揮先行一步作用，不僅為本地的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的法制保障，同時也為國家立法摸索道路、積累經(jīng)驗。從改革開放起步到20世紀(jì)九十年代初，一些經(jīng)濟社會發(fā)展走在全國前列的地方，在國家尚未立法的領(lǐng)域和方面，大力開展先行性、試驗性立法。比如，1980年出臺的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》是這一時期經(jīng)濟特區(qū)立法最重要的成果，為廣東省三個經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，明確規(guī)定了國有土地實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度。又如，黑龍江省作為國家重要農(nóng)業(yè)基地，1984年省人大常委會在全國率先制定了第一部農(nóng)作物種子管理條例，對農(nóng)作物種子選育推廣工作進行了規(guī)范。再如，1991年上海市人大常委會制定的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》是我國第一部清算法規(guī)，在引進外資工作中發(fā)揮了重要作用。1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)后，地方立法的重點是為建立社會主義市場經(jīng)濟體制提供法律支撐。比如，廣東省人大及其常委會承擔(dān)起“立法試驗田”的重任，1993年出臺了我國第一部調(diào)整市場主體關(guān)系的省級地方性法規(guī)——《廣東省公司條例》，對于規(guī)范有限責(zé)任公司和股份有限公司的組織和經(jīng)營發(fā)揮了重要作用。又如，上海市人大常委會僅在1995－1997年的三年間就制定了39部地方性法規(guī)，對反不正當(dāng)競爭、技術(shù)市場規(guī)范、價格管理、外商投資企業(yè)審批、人才流動等方面進行制度規(guī)范，其中不少新的制度設(shè)計為國家相關(guān)法律的出臺積累了經(jīng)驗。20世紀(jì)末期以來，我國立法工作進入全面構(gòu)建中國特色社會主義法律體系的新階段，地方人大繼續(xù)發(fā)揮先行性立法功能，在推動科學(xué)發(fā)展、促進和諧社會建設(shè)方面制定了許多重要法規(guī)，為國家層面立法提供了借鑒。比如，浙江省人大常委會率先出臺《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，首次明確了農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營的法律地位，促進了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。又如，江蘇省南京市人大常委會通過的《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》，是我國第一部關(guān)于公民最低生活保障的地方性法規(guī)。再如，在勞動合同法出臺之前，已有山東、江蘇、安徽、寧夏等地方人大常委會出臺了當(dāng)?shù)氐膭趧雍贤瑮l例，其中許多經(jīng)實踐證明行之有效的內(nèi)容，被吸納到勞動合同法中。

（二）制定體現(xiàn)地方特色的法規(guī)，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展以及社會穩(wěn)定提供有力的法制保障

吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告和重要講話中多次指出，對一些地方事務(wù)和具有民族地區(qū)特點的事項，可依法制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條例進行規(guī)范。

“有特色”是地方立法的靈魂，能否體現(xiàn)地方特色是衡量一部地方法規(guī)質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。地方立法的重要任務(wù)之一，就是因地制宜，針對中央不可能立法的地方性事務(wù)，制定特色法規(guī)創(chuàng)造性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題。這一類法規(guī)是對國家法律、行政法規(guī)的補充，充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，重點解決地方經(jīng)濟、社會發(fā)展中無法可依的問題，有較強的針對性和實用性。多年來，各地人大及其常委會立足本地實際，堅持走有特色立法之路，使地方特色法規(guī)成為中國特色社會主義法律體系中一道亮麗的風(fēng)景線。

各地制定的體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例范圍十分廣泛，下面列舉幾個方面的內(nèi)容。一是為保護本地獨特的自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺產(chǎn)而專門立法。如，河南省人大常委會為科學(xué)保護、合理利用開封城墻，專門制定《開封城墻保護條例》。山東省人大常委會出臺《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理條例》，以立法形式對舉世聞名的泰山加強保護管理。二是為解決本地經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的特殊問題而專門立法。如，海南省人大常委會通過《關(guān)于加快處置海南經(jīng)濟特區(qū)停緩建工程的決定》，有效推動了房地產(chǎn)泡沫后遺癥問題的處理。重慶市人大常委會制定《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》，在探索長江流域環(huán)境保護立法上有了新的突破。三是為保障本地承辦國際性的重大體育、展覽等活動而專門立法。如，2007年北京市人大常委會通過了《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運會進一步加強法治環(huán)境建設(shè)的決議》，為2008年北京奧運會保駕護航。為保障2010年上海世博會籌辦工作的順利開展，上海市人大常委會在2008年通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》。四是為尊重和保障民族自治地方政治、經(jīng)濟、社會、文化、宗教、衛(wèi)生等方面事務(wù)的特色而專門立法，如，寧夏人大常委會為尊重和保障回族的飲食習(xí)慣，制定了清真食品管理條例。內(nèi)蒙人大常委會為保護和傳承少數(shù)民族語言文字，制定了自治區(qū)蒙古語言文字工作條例。

（三）制定與國家法律相配套的實施性法規(guī)，保證國家法律在地方得到有效實施

1996年2月，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上發(fā)表講話，指出：“我們的法制建設(shè)也必然是一個不斷深化、加強、健全、完善的過程，不可能畢其功于一役。有了新情況、新問題、新經(jīng)驗，經(jīng)過研究和總結(jié)，就要適時地制定新的有關(guān)法律法規(guī)。……為了保障各種基本法律法規(guī)順利實施，必須在積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，搞出實施的具體條例來。沒有各種條例，基本法律法規(guī)的貫徹落實就會遇到許多困難。”2001年10月，李鵬同志在地方人大貫徹立法法工作會議上發(fā)表講話，指出：“地方立法不能與法律沖突，這是中國穩(wěn)定發(fā)展、國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的重要保證。改革開放進程中有很多新生事物，要求地方人大開拓性地進行工作，執(zhí)行國家法律要結(jié)合地方實際制定細(xì)則，在不違反法律的前提下制定地方性法規(guī)。”

我國地域廣闊,各地情況千差萬別，發(fā)展不平衡，國家立法不可能把各種情況都規(guī)定進去，有的只能作出原則性規(guī)定。為了使法律適應(yīng)本地的具體情況，需要地方人大在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，從本地實際出發(fā)，進行實施性立法，與上位法相呼應(yīng)、相配套。在地方性法規(guī)中,實施性法規(guī)占據(jù)絕對的數(shù)量優(yōu)勢。據(jù)初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，約有50%以上屬于實施性立法;而少數(shù)地方，如地處經(jīng)濟特區(qū)的深圳市等,約有1/3的地方性法規(guī)屬于實施性立法。

近些年來,許多地方人大在實施性立法中,特別注意不過多照抄照搬國家法律的規(guī)定，搞“大而全”、“小而全”的重復(fù)立法。而是在堅持“不抵觸”的前提下，根據(jù)地方實際，細(xì)化、補充、完善國家法律的規(guī)定，增加程序性內(nèi)容。在確定法規(guī)調(diào)整對象、內(nèi)容、體例時，不片面追求完整，只要求能解決問題，“成熟幾條搞幾條，有幾條搞幾條”。如，《上海市機動車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》只有10條，但對道路交通安全法第七十六條規(guī)定的較為原則的民事責(zé)任承擔(dān)方式進行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，具有較強的操作性。安徽省人大常委會制定的實施產(chǎn)品質(zhì)量法若干規(guī)定不分章節(jié)，僅有12條，既簡明、又便于操作。遼寧省人大常委會出臺的實施國家語言文字法規(guī)定，也是不設(shè)章節(jié)，只有15條，只對語言文字工作的執(zhí)法主體及職責(zé)、黨政機關(guān)、新聞媒體、企業(yè)和服務(wù)行業(yè)、各類教育機構(gòu)等語言文字的應(yīng)用做出明確規(guī)定，針對性很強。