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    官員承諾不能靠人治推動 應將其納入法制化軌道

    2012-05-28 09:37:10 來源:人民網
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    由于沒有制度保障,民眾利益訴求機制不健全,可能導致官員的承諾不符合實際,甚至出現違反民意的“政績工程”

    近來,有關官員承諾的報道引起了社會上的熱議。從目前有關報道來看,一些地方的官員承諾取得了較好的效果,所承諾的事項絕大多數都得到了落實,相對于人們所熟知的政府“門難進、臉難辦、話難聽、事難辦”的衙門作風,官員承諾在政壇掀起了一股清風,讓人覺得久違的公仆形象又回到了現實之中。

    這種承諾制起碼在兩個方面值得稱道:一是承諾大都反映了老百姓的切身利益,如民工子女義務教育免費入讀公辦學校、農村戶戶通路和自來水、發展大棚種植增加農民收入等。并且,這些承諾很具體,不講諸如“努力”、“力爭”等套話、官話,而是用非常具體的可量化指標,易于衡量。二是對承諾動真格。表現在通過電視等媒體向社會公開,并與干部的考核掛鉤,引入公眾評議的機制。如果沒有兌現承諾,將會受到諸如誡勉談話、扣減獎金等懲罰,從而使承諾不流于形式。因此,這種承諾制對于重拾政府信用,樹立執政為民的形象,建設責任政府和服務政府都具有重要的意義。

    追根溯源,承諾是現代民主制度運行過程中的一個基本元素。一個民選的政治家和官員要想獲得成功,就必須有自己的施政綱領,向選民作出承諾,告訴選民如果自己當選,將會為社會帶來什么樣的福利。如果承諾能獲得選民的認同,就能夠順利當選。然后,選民還要在政治家和官員的任期中檢驗這些承諾,再決定在以后的選舉中是否仍然把票投給他。但是,由于政治本身的復雜性,一些承諾往往無法兌現,承諾成了“空頭支票”,久而久之,人們普遍對政治產生冷漠感,也導致了政府威信的下降。

    在中國的政治制度框架中,承諾機制大量存在。例如,每屆政府都要向人民代表大會報告工作,接受人民代表的質詢和檢驗。只不過,到目前為止,由于人大制度還存在不完善之處,使得憲政內的政府承諾沒有發揮其應有的作用。近年來,一些民生問題如義務教育、社會保障、醫療衛生、收入分配不公、腐敗現象等比較突出,社會矛盾尖銳,都與存量承諾機制的失靈有關。新的增量官員承諾的出現,則可以在一定程度上彌補存量承諾機制的不足。

    但是,新的官員承諾最容易使人質疑的,一是它能否長久,二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障,這種形式的官員承諾就可能重復“人治”的老路,它取決于某個領導的主觀好惡,可能出現“運動式”推進和“曇花一現”的危險。當新領導不認同時,也許它就壽終正寢了。另外,由于沒有制度保障,民眾利益訴求機制不健全,可能導致官員的承諾不符合實際,甚至出現違反民意的“政績工程”。還有一點需要注意的是,政府要回歸自己的職能本位,著力提供公共物品和公共服務,而不能干預市場范圍調節的事務。像上述提到的,官員發動農民發展大棚種植,其本意可能是好的,但如果無視市場規律,導致農產品賣不出去,這樣不僅會傷害農民的利益,甚至還會損害政府的形象,結果是好心辦了壞事,勞而無功。

    因此,可以看出,官員承諾是一種發展趨勢,是現代民主政治、民主行政的必然要求,但不能靠“人治”、“運動式”推動,應該將之納入到法制化軌道。就中國國情而言,一是要完善人民代表大會制度,使選民選出的代表能夠真正代表民意,然后充分發揮人大作為國家權力機關在政權框架中的核心作用,使政府承諾受到國家根本制度的剛性約束,這樣一方面可以使政府的承諾實現常態化和制度化,也可以使政府承諾建立在堅實的民意基礎之上。二是完善其他民眾訴求機制,如通過民意調查、聽證會、民主協商、決策公開征詢意見等實現決策的民主化和科學化,克服政府承諾的長官意志。三是加強制度建設,建立“陽光政府”,如政府政策、措施和目標的公開、財政預算決算公開、政府運作過程公開等,實現政府承諾的公開化。四是轉變政府職能,強化政府提供公共物品和公共服務能力,禁止政府越俎代皰干涉市場調節范圍的事務,提高政府承諾的公共性和科學性。五是強化問責機制,使承諾不流于形式。除了完善人大這一根本的橫向問責機制外,還需要完善縱向的問責機制,實現承諾與問責的掛鉤,其中最重要的一點是問責公開化,包括問責的形式、標準、結果公開等,以便于社會的監督。(作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導陳天祥)

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