——千億資本角逐農地改革之湖州樣本

　　“近兩年來，湖州通過宅基地置換和承包地流轉，騰出了大量可用于開發(fā)的建設用地。有了土地就能引進項目，發(fā)展二三產業(yè)；有了新增產業(yè)基礎，城市就有條件吸納農民轉變?yōu)榫用瘛！闭憬『菔形庑k處長計欣華對中國證券報記者表示。

　　湖州，這座距離上海160公里的浙北城市，正悄然進行著一場農村土地改革。在湖州東部183平方公里的土地上，原先的村民陸續(xù)搬遷至統(tǒng)一規(guī)劃建設的新社區(qū)，宅基地和承包地經過整理以實現(xiàn)集約化經營。在符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的條件下，大量土地納入城市建設用地指標之內。

　　原來八里店、環(huán)渚、織里等鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成湖州的“東部新區(qū)”，房地產開發(fā)、高新產業(yè)園建設、制造業(yè)升級等在當地進行得如火如荼。在湖州的新農村示范村——八里店前村，幾十座塔吊鱗次櫛比，十余個住宅社區(qū)集中開工建設。在離前村不遠的開發(fā)區(qū)內，三一重工、棟梁鋁材等企業(yè)的生產基地已基本落成，上實發(fā)展、綠城集團等高端地產項目正在開發(fā)。

　　中國證券報記者調查發(fā)現(xiàn)，農民以宅基地換房、換補償，以承包地換租金、換工作的模式在浙江很多地級市試行。近年來，一半以上的社會投資是由新增建設用地帶來的。以此計算，2009年，浙江因建設用地擴張而吸引的全社會固定資產投資超過5000億元。土地和勞動力“新的流轉”，正成為地方經濟新的增長極。而在土地開發(fā)效率提高的同時，由于局部地區(qū)開發(fā)速度過快，農地性質尚未變更，因此城郊出現(xiàn)了大批以小產權房為主的新社區(qū)。

　　宅基地置換 求解用地難題

　　湖州以及臨近的嘉興，目前正在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”名義下進行著土地制度改革試點，改革的核心便是宅基地換新房，農民變市民。當地政府推行宅基地置換的直接動力是擴大開發(fā)用地面積。

　　居住在湖州市吳興區(qū)的錢榮民，今年40歲，經過宅基地置換，一家五口人共分到城里三套100多平方米的新住房。“我父母住一套，我和老婆、孩子住一套，剩下一套打算出租。”

　　原先在家務農的錢榮民，現(xiàn)在是浙江一家大型電力設備企業(yè)的員工。他向中國證券報記者介紹，“在廠里工作不到兩年，已經加過幾次工資，現(xiàn)在月收入2000多元，加上年終獎，一年收入近3萬元；企業(yè)還給上養(yǎng)老保險，每月的標準是205元。”錢榮民的愛人則在當地一家童裝生產企業(yè)工作，年收入約2萬元。錢榮民的父母每月也有360元的養(yǎng)老金。全家一年的收入近6萬元。

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　　“以前我們家搞水產養(yǎng)殖，最好的年份，收入也就2萬元出頭。”成為“市民”后，錢榮民家享受到了和城里人一樣的配套服務。除了新建小學、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院、商貿中心外，湖州市還將一所省級重點中學遷入新區(qū)內，并規(guī)劃將第三人民醫(yī)院（浙江省三甲醫(yī)院）遷入新區(qū)。

　　湖州以及臨近的嘉興，目前正在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”名義下的進行著土地制度變革的試點。改革的核心便是宅基地換新房，農民變市民。

　　湖州市委農辦主任卞利強介紹，湖州的宅基地置換政策是按人口計算的，村民上交宅基地，每人可獲得城市新區(qū)住房約53平方米，獨生子女獲雙份補償。村民戶人口越多，可置換到的住房面積就越大。每戶村民置換到的新住房一般在400-500平方米，還可以通過抽簽的方式置換到商鋪。近兩年來，湖州對東部新區(qū)內的農戶實行一次規(guī)劃、一次安置、一次配套。湖州市政府的數據顯示，截至2010年2月，湖州已興建38個農戶拆遷安置社區(qū)，安置人口11.06萬人，縮減自然村2433個。根據湖州市建設規(guī)劃，至2011年底，該市計劃讓30萬農民搬入新建社區(qū)，這相當于湖州全市人口的11.6%。

　　當地政府推行宅基地置換的直接動力是擴大開發(fā)用地面積。“受制于建設用地規(guī)模，近年來，湖州招商引資情況明顯落后于周邊蘇南城市，多數大企業(yè)將生產基地都選在吳江、蘇州等地。”湖州市工商局干部施宛莎坦言。同樣的問題也發(fā)生在臨近的嘉興。嘉興的農業(yè)用地保有率高達86%，而農業(yè)產出占嘉興GDP的比重不到6%。

　　“浙江對農地保有率的要求很嚴格，我們每次申報項目，都會受到農地保護的限制。”湖州市統(tǒng)計局綜合處副處長楊學偉表示。

　　據湖州市國土資源局的最新統(tǒng)計，湖州市域面積5818.44平方公里，其中農業(yè)用地達4916.94平方公里，農地保有率達84.5%，遠遠高于蘇州、無錫等江蘇城市。而湖州的農產產值占當地GDP的比重不到8%。

　　“杭嘉湖平原的投資環(huán)境很成熟，條件也十分優(yōu)越，發(fā)展主要受制于土地。而土地資源已成為浙江省經濟社會發(fā)展的重要制約因素。”浙江省政府研究室副主任盛世豪。

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　　根據當地政府的測算，與蘇南城市相比，湖州和嘉興的投資成本要低20%-30%，物價指數和勞動力成本均明顯低于周邊城市。目前，湖州和嘉興已有申嘉湖、申蘇浙皖、滬杭等多條高速公路直通上海。

　　在“有效對接大上海”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下，浙北的地級市近年來開始頻繁“招攬”大項目。嘉興南湖區(qū)常務副區(qū)長吳海松坦言，大飛機項目一落戶上海，當地各級政府便頻繁出動，遍訪國內主要航空制造企業(yè)，將許多零部件配套產業(yè)帶到了嘉興。

　　湖州市市長馬以介紹，2009年，為實現(xiàn)保增長目標，湖州向上爭取重中之重項目和政府導向性重大項目，其中，115個項目列入中央新增投資計劃，88個項目列入省重點工程。在招商引資方面，湖州共批外資項目336個，新批總投資千萬美元以上企業(yè)81家。“力爭引進大、好、高項目，不斷促進經濟結構加快調整。”

　　但是，項目引進需要占用土地。而湖州、嘉興等城市的建設用地指標十分有限。“農地保有率不能動，那就只能在宅基地上想辦法。”湖州市南潯區(qū)委沈曉良處長說。

　　2008年中共十七屆三中全會后，湖州、嘉興等浙江地級市開始嘗試農村土地流轉改革。通過宅基地置換和整理，在保耕地“占補平衡”的同時，騰挪出可用于開發(fā)的土地。

　　湖州市吳興區(qū)便在此時開始醞釀規(guī)劃東部新區(qū)。一方面將人戶日益縮小的行政村合并，統(tǒng)一拆遷安置，農民或是置換到城區(qū)街道，或是進入新建社區(qū)，分批逐次轉化為市民；另一方面通過宅基地置換和承包地流轉，既發(fā)展高效農業(yè)、又為城市擴張騰出空間。湖州下轄的德清縣，經過農地整理和置換，在獲得城市建設用地的同時，還新增有效耕地7.8萬畝。

　　經過近兩年時間大規(guī)模的騰挪，湖州儲備了數目可觀的建設用地，進而申報建設用地性質變更。由于新增建設用地通過宅基地整理獲得，因此，耕地并未減少。

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　　“浙江的多數地市都只能在耕地占補平衡上想辦法。”盛世豪指出。統(tǒng)計顯示，浙江在2009年期間為中央級別的擴內需項目批準用地1693公頃，這其中新增建設用地面積1259公頃，占用耕地面積547公頃，與此同時完成補充耕地面積同為547公頃。

　　農戶宅基地置換直接帶動當地建筑業(yè)和房地產業(yè)。2009年，湖州市建筑業(yè)和房地產業(yè)的生產總值同比分別增長10.5%和33.1%。而在這場土地變革中走在前列的湖州市吳興區(qū)，近兩年來經濟增長速度明顯高于浙江省的平均水平。2008-2009年兩年，該區(qū)GDP年均增速超過10%，固定資產投資年均增速超過20%。

　　承包地流轉 盤活農村勞力

　　農業(yè)收入占比過低為承包地流轉和勞動力轉移創(chuàng)造了條件。

　　在湖州下轄的德清縣，興起了土地股份合作社、土地股份合作制農業(yè)企業(yè)等土地規(guī)模化經營的企業(yè)。對于這類企業(yè)，當地政府一次性給予2萬至5萬元的獎勵。對于永久放棄土地承包權的農戶給予養(yǎng)老金，并提供一次性補償，標準為耕地、菜地、園地等每畝5000元。另外，農戶還可以土地入股的方式，參加土地股份合作社等。

　　德清縣的新市鎮(zhèn)目前是長三角規(guī)模最大的淡水養(yǎng)殖基地之一，以出產鱖魚和青蝦而聞名。“魚苗現(xiàn)在放下去，十月份就能上市。現(xiàn)在養(yǎng)魚規(guī)模大了，利潤多了，到信用社辦貸款也容易。”張三平夫婦經營的100多畝魚塘便是村里40多戶人家的水田流轉集中起來的。

　　“我們向村上的合作社承包魚塘，合作社按經營收入的一定比例提留利潤，交了土地的農民每年從合作社領取租金收入。”張三平介紹，2009年，這40多戶農家從土地股份合作社獲得500元/畝的“紅利”，與原來自己經營傳統(tǒng)農業(yè)相比，每畝增收140元。今后，實施土地流轉的農民可根據股份合作社每年的經營情況獲得類似分紅的收入。

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　　目前，該縣78%的農村勞動力轉移到二三產業(yè)，46%的農田實現(xiàn)有效流轉。而湖州市農田流轉面積達64.58萬畝，流轉比例達35.9%。

　　湖州市統(tǒng)計局高級經濟師錢中勇分析，農民宅基地置換和承包地流轉中獲得補償以及房產的經營性收益，是他們轉移性收入和財產性收入大幅增加的主要原因。而農業(yè)收入占比過低為承包地流轉和勞動力轉移創(chuàng)造了條件。

　　經過宅基地置換和承包地流轉，原湖東村村民陸永強家三兄弟搬遷至湖州市區(qū)月河街道。“一開始，政府把我們兄弟三人安排進本地一家福利企業(yè)，半年后，外地一家大型機械企業(yè)的生產基地投產，我就去那里上班了。”陸永強告訴中國證券報記者。

　　經過當地勞動部門牽線以及企業(yè)常規(guī)招工程序，遷入月河街道的相當一部分村民進入新建或擴建的生產企業(yè)工作。而陸永強的二弟和三弟，在置換城里新房時，各分到了一間40多平方米的商鋪，他們做起家裝建材和童裝生意。

　　“人轉出去，土地才能流轉起來。”湖州市委農辦主任卞利強表示。現(xiàn)在，浙北地區(qū)很多行政村的人戶已經減少了很多，年輕人大多數都進城務工或者經商，務農人口比例已大為降低，這就為農地流轉創(chuàng)造了需求和條件。

　　“到城里能找到工作，收入又高，原來分的土地轉給種糧大戶種，也有收益。以前為了完成公糧任務，我們家甚至每畝倒貼200元把田轉給別人種。”陸永強說。

　　湖州市最新的抽樣調查數據顯示，2009年，全市農村居民人均純收入11745元，其中，農業(yè)收入僅為1424元，占比為12.1%；這一比例在近三年內下降了2個百分點。而工資性收入達到5291元，比2006年上升33.3%。

　　錢中勇介紹，2009年，湖州農民的轉移性收入和財產性收入合計達954元，比2007年增長67.4%。湖州城鄉(xiāng)居民收入差距已縮小至1.98：1。而根據2008年中國統(tǒng)計年鑒，全國城市和農村的收入比為3.33：1。

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　　中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長溫鐵軍認為，地方政府對土地和勞動力進行重新配置，從而實現(xiàn)經濟增長目標。湖州等城市正在進行的土地置換和流轉模式，需要相應的制造業(yè)為基礎，同時更需要進一步的產能擴張。

　　馬以指出，立足于“工業(yè)強市”，2010年，湖州還將加快臨滬工業(yè)區(qū)、臨杭工業(yè)區(qū)和臨港產業(yè)平臺的開發(fā)與建設，在重大項目建設、前期、儲備三大環(huán)節(jié)，各安排百個項目和千億元總投資，確保市重點建設完成投資235億元。這一投資力度在湖州是近幾年來所罕見的。

　　農村勞動力轉移至城市，就業(yè)壓力很大程度上需要通過制造業(yè)來吸收。而這是否會給本已過剩的產能“雪上加霜”？近三年來，湖州市固定資產投資年均增速超過20%。

　　對此，馬以給出的答案是“調整經濟結構，加快產業(yè)優(yōu)化升級，淘汰低效落后產能，遏制低水平重復建設。產業(yè)選擇側重于新能源、新材料、裝備制造、生物醫(yī)藥、信息網絡等。”

　　不過，溫鐵軍指出，土地是地方政府手上最大的資本，將農地“國有化”，進而利用地方融資平臺將土地抵押給銀行獲得開發(fā)資金，這種“以地套現(xiàn)”的模式和近年來的房地產開發(fā)熱潮有關。其風險在于抵押的土地越多，金融體系的債權規(guī)模就越大，而地方政府和開發(fā)商的債務將不斷通過房地產市場轉嫁給城市的新進入者。一旦人口紅利終結，那么中國的城市化將面臨“產能過剩之后的金融過剩”。

　　截至2009年底，湖州總人口259萬人，農村勞動力資源總數125萬人，其中進入城市各行業(yè)工作的人員已達86萬人（工業(yè)性就業(yè)50.36萬人）；留在農村的勞動力約為39萬人。而近年來，湖州每年創(chuàng)造的就業(yè)崗位約5萬個，如果經濟增速能保持，8年左右的時間便有能力吸納剩余農村勞動力。

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　　城市化提速 小產權房“過剩”

　　在以“土地換取發(fā)展”的城鎮(zhèn)化進程中，由于局部地區(qū)速度過快，農地性質尚未變更，因此城郊出現(xiàn)了大批以小產權房為主的新社區(qū)。如何對這些房產進行“確權”，將直接影響到區(qū)域房地產市場以及農民身份的真實轉變。

　　在湖州，陸永強等湖東村的村民遷入了城區(qū)街道，“踏上了國有土地”，因此“城市化”比較徹底。而錢榮民等村民雖然分到了數套房產，但由于這些房產依然建在“集體土地”上，因此沒有產權證，屬于名副其實的“小產權房”。事實上，情況和錢榮民一樣的村民占據了大多數。

　　“我們的房子也能賣，價錢現(xiàn)在大概是每平方米3000元左右；隔一條河，對面是新建的商品房，那里的房子每平方米就能賣到7000多元。”錢榮民介紹。如果土地性質變更，錢榮民的房產價值便可達到200多萬元。

　　根據2004年修訂的土地管理法，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

　　“所謂商品房70年產權，便是指70年城市國有土地使用權。這一權利是一種用益物權，根據我國目前的法律，只有基于這一權利的房產才可以交易、轉讓、抵押等。宅基地等集體建設用地使用權也是用益物權，建在上面的房產雖然也具有物權的性質，但由于權屬確認尚未完成，因此目前還不具備交易、轉讓、抵押的屬性。”北京仁和律師事務所律師孟憲生指出。

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　　“農地性質不可能輕易變更，目前，湖州市正在逐步上報審批建設用地規(guī)劃，建設用地指標批不下來，那房產便不可能‘轉正’。一些建設用地指標批下來的地方，可以通過補交地價款轉成商品房，但須小區(qū)整體統(tǒng)一辦理。”湖州市政府一位官員表示。

　　該官員介紹，現(xiàn)在的補交標準是每平方米500元。但由于村集體土地本身存在權屬爭議，歸屬糾紛復雜；加之國有土地使用權需統(tǒng)一辦理，每戶村民須一次性支付20多萬元的地價款，這對不少村民而言相當困難，因此，具體進展十分緩慢。

　　實際上，地方政府更傾向于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化進程中將農村土地“國有化”。溫鐵軍指出，這將為“以地生財”和“以地套現(xiàn)”創(chuàng)造條件。以湖州為例，目前，該市市區(qū)工業(yè)用地的基準價已上調至19.2萬元/畝，而商業(yè)用地可拍到上百萬元/畝，而農用地的價值遠沒有那么高。

　　“從中央政策看，今后，在耕地紅線之內，擴張城市建設用地是允許的，同時農民可以通過宅基地置換，獲得進入城市的初始資本。”中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為。

　　今年中央的“一號文件”提出，要加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。同時，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　“隨著農地確權和城鎮(zhèn)化的推進，地方政府必然會逐步解決小產權房的問題。從目前的情況看，持有人贖買，更符合現(xiàn)實。”華遠地產董事長任志強對中國證券報記者表示。