冷看新一波“圈縣”熱

十八大之后，新型城鎮(zhèn)化被擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置。如何把握新型城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展機遇，再造一段中國式發(fā)展的“黃金時代”，成為各級政府工作的當(dāng)務(wù)之急。

推進新型城鎮(zhèn)化，一個重要話題難以回避：區(qū)劃格局如何重構(gòu)？地理空間怎樣拆分？

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，國內(nèi)已有不少城市陸續(xù)進行了大手筆的“撤縣建區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，一波席卷東中西部的“圈縣”熱悄然興起。這股風(fēng)潮在沖擊現(xiàn)行行政區(qū)劃格局的同時，也考驗著我國新型城鎮(zhèn)化的破局之道。

再造區(qū)劃新格局

近日，備受關(guān)注的江蘇省會南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案獲得國務(wù)院批復(fù)，原秦淮、白下兩區(qū)合并，設(shè)立新的秦淮區(qū)；原鼓樓、下關(guān)兩區(qū)合并，設(shè)立新的鼓樓區(qū)；南京僅存的兩個縣，溧水縣和高淳縣，分別在原區(qū)劃范圍內(nèi)撤縣建區(qū)。

本輪行政區(qū)劃調(diào)整后，南京市將由11區(qū)2縣精簡為11個區(qū)，從此結(jié)束“縣域時代”。南京市民政局局長陳學(xué)榮說，溧水、高淳作為“縣”一級區(qū)劃，在與城區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)中，存在多重障礙，撤縣建區(qū)后將消除與主城的政策差距，有利于市區(qū)的人才、資金、產(chǎn)業(yè)逐步向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開發(fā)和利用。

記者了解到，去年以來，江蘇多個地市相繼“撤縣建區(qū)”。GDP過萬億的江蘇經(jīng)濟最強市蘇州，將全國十強縣（市）之一的吳江撤市設(shè)區(qū)；蘇北最大城市徐州市，將銅山撤縣建區(qū)；蘇中的揚州市、泰州市分別將江都市、姜堰市劃入市區(qū)范圍。

蘇州市委常委、副市長周偉強表示，區(qū)劃調(diào)整有利于提高中心城市首位度，充分發(fā)揮市級的帶動引領(lǐng)作用，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力。

撤縣建區(qū)還在全國更多地區(qū)上演。在西部，以云南省昆明市為例，2011年底呈貢縣成功實現(xiàn)撤縣建區(qū)后，下轄6區(qū)4縣3自治縣1縣級市的昆明市，除祿勸彝族苗族自治縣和尋甸回族彝族自治縣兩地暫未提出撤縣建市（區(qū)）之外，其余的縣都啟動了建市（區(qū)）計劃。

而據(jù)記者粗略統(tǒng)計，眼下僅貴州、云南、陜西三個省份，提出撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣份即超過40個。

多位專家表示，市轄區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)體系可以較好地融入城市核心，市與市轄區(qū)之間和此前市與縣之間存在完全不同的權(quán)力關(guān)系，撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，也將在客觀上推動當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展，促使縣域經(jīng)濟盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長潛力。

“雄獅”和“綿羊”之惑

記者了解到，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化進程的加快，上世紀(jì)80年代后期，東部沿海發(fā)達省份曾掀起撤縣設(shè)市熱，在某種程度上推動了城鎮(zhèn)化進程。但1997年之后，中共中央、國務(wù)院作出了暫停審批縣改市的決定。當(dāng)前，隨著大中城市紛紛遭遇發(fā)展瓶頸，以及推進新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實呼聲，撤縣建區(qū)開始成為不少地區(qū)調(diào)整行政區(qū)劃的新舉。

“市管縣不再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求，近年來撤縣建區(qū)工作一直在上報。”原高淳縣政府一名工作人員表示，一些縣撤縣建區(qū)后，贏得改革先機，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展突飛猛進，“我們看在眼里急在心中”。

南京市江寧區(qū)2000年撤縣建區(qū)，經(jīng)過十多年發(fā)展，已相當(dāng)于中等收入國家和地區(qū)的水平：地區(qū)生產(chǎn)總值從當(dāng)初的不足百億，躍升到2011年的近760億元，較撤縣建區(qū)前增長了6倍多；人均GDP從2000年的1528美元上升到2011年的逾1萬美元，是之前的6倍多。

撤縣建區(qū)帶來的經(jīng)濟提升和城市建設(shè)擴容，還吸引人口大量集聚，推進了城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，江寧區(qū)城鎮(zhèn)人口已超過百萬，預(yù)計到2030年全區(qū)城鎮(zhèn)人口將接近300萬，相當(dāng)于中等規(guī)模城市。“在江寧每年的購房者中，超過七成來自江寧之外，可見江寧在南京人心中的認可度。”江寧本地一家開發(fā)企業(yè)負責(zé)人說。

蘇州吳江撤市建區(qū)后同樣迎來新的發(fā)展契機。吳江撤市建區(qū)后首屆投洽會完成簽約項目69個，總投資450億元。在這些項目中，城市綜合體、總部經(jīng)濟等高端服務(wù)業(yè)規(guī)模及質(zhì)量都比以往有跨越式提升；龍頭型項目、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目等投資勢頭強勁。

復(fù)旦大學(xué)社會科學(xué)基礎(chǔ)部教授高國希表示，對于轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)體系等已經(jīng)融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建區(qū)符合發(fā)展規(guī)律，能夠激發(fā)區(qū)域活力，“打個比方，就是‘喚醒了沉睡的雄獅’”。

但撤縣建區(qū)也不是全無風(fēng)險，如果操之過急、單純追求速度，也可能出現(xiàn)建區(qū)之后經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭減弱的問題，高國希將其稱為“雄獅”變“綿羊”。

例如，東部某縣改革開放以來，一直在全國縣域經(jīng)濟體中排名靠前，但改為市轄區(qū)后，由于“行政中心”地位削弱，導(dǎo)致近年來城市化水平、對企業(yè)的吸引力、居民生活質(zhì)量的提升反而落后于同類地區(qū)。

“撤縣建區(qū)能帶來一些好處，但也意味著原來很多決策權(quán)將被上收，發(fā)展自主權(quán)受限。”高國希說，是否撤縣建區(qū)、如何撤縣建區(qū)，要視具體情況而定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才是解決“雄獅綿羊”之惑的根本。

警惕侵害農(nóng)民利益

新型城鎮(zhèn)化破題，必須直面行政區(qū)劃調(diào)整挑戰(zhàn)，而其中“財政蛋糕怎么分”是繞不開的焦點。一些專家認為，個別地市熱衷撤縣建區(qū)，動因之一是當(dāng)前“市管縣”財政體系與“省管縣”財政體系之間的矛盾。記者為此采訪多位政府官員，他們均不愿做出正面回應(yīng)。

記者了解到，2009年財政部下發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，確定在2012年年底前，除民族自治地區(qū)外，力爭實現(xiàn)在全國全面推進省直接管理縣財政的改革目標(biāo)。

“省直管縣”后，縣級直接與省財政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，將不可避免地削弱地市級政府的財力。在這一背景下，地級市政府擔(dān)心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區(qū)。

“撤縣建區(qū)是地級市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟總量、擴張主城區(qū)的重要途徑。”一位縣級政府工作人員表示，實際上縣里是不愿意的，因為“區(qū)權(quán)實際上是小于縣權(quán)的”。

一些學(xué)者則擔(dān)心地方政府在利用“新型城鎮(zhèn)化”名義推進撤縣建區(qū)的過程中，掠奪農(nóng)民土地利益，上演強勢政府、強勢資本與弱勢農(nóng)民的不對等博弈。南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武表示，通過撤縣建區(qū)，地級市可以在較短時間內(nèi)擴大中心城市建成區(qū)的面積，城建用地能夠比較容易地獲得增長，這也是很多地方熱衷撤縣建區(qū)的一個主要考慮。

另有專家表示，撤縣建區(qū)后，一些地方依賴的土地財政，將隨城市建設(shè)規(guī)模的擴大出現(xiàn)新增長，由此將迎來新一輪拆遷潮，而農(nóng)民在此過程中也將不可避免地遇到諸如房屋拆遷、土地征用等問題，需要在區(qū)劃變革中做好應(yīng)對預(yù)案。

此外，南京大學(xué)教授張二震還提醒，撤縣涉及的農(nóng)民問題，會在一定時期內(nèi)突出表現(xiàn)為農(nóng)民既沒有享受到“市民”的社會保障待遇，又將失去國家惠農(nóng)政策給予的補貼等，對于可能出現(xiàn)的這種“赤腳市民”群體要引起足夠重視。（《半月談》2013年第5期，記者 劉巍巍）