立法為民，保障國家利益和公民權(quán)益不受侵犯，是立法公正的核心價(jià)值觀。令人擔(dān)憂的是，一段時(shí)間內(nèi)，在一些法律、法規(guī)和規(guī)章的起草制定過程中，部門“小利益”在悄然擴(kuò)張，一點(diǎn)點(diǎn)“分割吃掉”國家和公眾的利益。
“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化，這類現(xiàn)象不能再重演了。”陳勛儒委員等人面對(duì)部門立法背后的“利益擴(kuò)張”現(xiàn)象，大聲呼吁。
“小利益”，在“法律幌子”下悄悄擴(kuò)張
現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)發(fā)生這樣的情況：當(dāng)某些權(quán)力部門的工作做得不好或者人民群眾不滿意時(shí)，他們言必稱“法律法規(guī)不健全”。然而細(xì)究起來，他們所說的“不健全”并不是保障國家和公民權(quán)益的法律法規(guī)，而是法律法規(guī)中為本部門爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利的“規(guī)定不健全”。
吉林大學(xué)教授王維忠代表認(rèn)為，立法成為政府部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段是一個(gè)必須高度警惕的問題。行政立法往往由行政機(jī)關(guān)自己起草、自己制定、自己執(zhí)行，導(dǎo)致“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。過濫的行政許可、不當(dāng)?shù)男姓幜P、集資、攤派、管制等嚴(yán)重侵害公民、法人和其他組織正當(dāng)權(quán)益的行政行為，多是以行政立法的面目出現(xiàn)的。
陳勛儒委員說，有的部門法中的功利性、隨意性，使政府公信力大打折扣。管理部門與管理對(duì)象如壟斷性企業(yè)間的密切關(guān)系，甚至直接利益關(guān)系，使行政立法容易被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所影響。
我國的行政立法在改革開放以后發(fā)展很快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至２００５年底，國務(wù)院制定了近千件行政法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方政府制定法規(guī)規(guī)章數(shù)萬件，覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，其積極作用不言而喻。
“但在這個(gè)過程中，部門利益通過立法不斷擴(kuò)張，擠占社會(huì)公眾利益的現(xiàn)象也決不是個(gè)別現(xiàn)象，其危害性值得我們高度警惕。”代表委員們說。
“神仙打起仗”沒完沒了 百姓遭了殃糊里糊涂
陳勛儒委員等人認(rèn)為，各行政機(jī)關(guān)從自身管理需要出發(fā)，紛紛以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件等立法形式，盡最大可能擴(kuò)大自身權(quán)限。各自的利益不斷擴(kuò)張必然產(chǎn)生相互的利益交叉，而利益交叉又產(chǎn)生利益沖突。在客觀上造成“神仙打仗”，百姓糊里糊涂跟著遭殃的局面。
幾年前，東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門爆發(fā)了農(nóng)用車管理之爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)，交警部門下發(fā)通知，要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車號(hào)牌上路者，一律查扣，有的按無證駕車予以處罰。通知下發(fā)后，交警在各地對(duì)正常行駛掛有農(nóng)機(jī)號(hào)牌的農(nóng)用車，進(jìn)行強(qiáng)制性拆牌、扣證、處罰。在摘牌的同時(shí)，交警部門還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍、辦證，每人收１千多元。
為了占據(jù)上風(fēng)，兩家各自拿出有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例。看到兩部門都理由充足，一些運(yùn)輸業(yè)戶給弄糊涂了：“到底誰說了算？到底要執(zhí)行哪個(gè)法規(guī)條例？農(nóng)民買臺(tái)車容易嗎？上面‘頂牛’，農(nóng)民憑啥跟著倒霉？”
“誰都有道理”的法規(guī)規(guī)章打架，并非個(gè)案。“部門利益掣肘，通過百姓的食品安全就可見一斑。”有代表統(tǒng)計(jì)，近年來，政府對(duì)食品安全投入了大量人力物力，可在管理上卻出現(xiàn)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、商務(wù)及城管等多個(gè)婆婆。“這么多部門，你管你的，我管我的，有利的管，無利的不管，分割的是百姓的利益。”
祝義才代表曾調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些部門后面，有食品標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量、食品衛(wèi)生、農(nóng)藥管理、動(dòng)物防疫等２０部以上的專業(yè)性法律法規(guī)，然而法與法之間相互協(xié)調(diào)性差，配套性差，成了真正的“部門法”。有收費(fèi)的項(xiàng)目，大家爭(zhēng)著去做；安全問題出事了，誰都可以推卸責(zé)任。
多個(gè)法規(guī)規(guī)章的不一致、不銜接甚至互相打架，已經(jīng)影響到了百姓生活的許多細(xì)節(jié)。在去年的兩會(huì)上，關(guān)于婚檢的問題曾引起代表委員的關(guān)注。北京大學(xué)法學(xué)院教授馬憶南曾說，從立法層面說，當(dāng)前中國在涉及婚檢這一問題的法律法規(guī)很混亂。更有代表委員說，正是因?yàn)槎鄶?shù)法律法規(guī)之間相互打架，造成婚檢問題一直爭(zhēng)論不休。
“三柄利劍”嚴(yán)防借立法擴(kuò)張利益
立法過度“部門化”，執(zhí)行起來難度就大，社會(huì)效果更無法體現(xiàn)。而嚴(yán)防借立法之機(jī)擴(kuò)張部門的利益，更是迫在眉睫。
在一些大江大河流域，水利與環(huán)保各自為政，互不侵犯對(duì)方利益，“環(huán)保不下河，水利不上岸”，結(jié)果出現(xiàn)一些生態(tài)環(huán)境管理盲點(diǎn)。“有些部門立法時(shí)很容易產(chǎn)生利益交叉，比如地震、城建與商業(yè)部門，有時(shí)連法制部門都協(xié)調(diào)不了。”劉淑瑩代表說。
陳勛儒委員說，防止部門利益繼續(xù)擴(kuò)張，可以嘗試打造“三柄利劍”：一是立法回避制度，有直接利益關(guān)系的部門不參與起草工作，可以采取委托起草等方式；二是立法公開制度，立法的每一步都應(yīng)該讓社會(huì)公眾看得見；三是立法參與制度，受立法影響的相關(guān)人有權(quán)參與立法，表達(dá)意見。
事實(shí)上，在開門立法方面，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)顯現(xiàn)出這樣的胸懷與氣魄。物權(quán)法草案向社會(huì)公布，收到各界意見上萬條；全國人大常委會(huì)舉辦個(gè)稅起征點(diǎn)聽證會(huì)，直接聽取民眾意見。此外，在控制立法中部門權(quán)力擴(kuò)張方面，行政許可法的實(shí)施也起到了積極的約束作用。
陳勛儒委員還提出，行政立法經(jīng)費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)的使用情況向社會(huì)公開，這樣可以控制立法的總量，慎用立法資源，同時(shí)有助于杜絕強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)借提供經(jīng)費(fèi)等方式對(duì)立法施加不當(dāng)影響，防止立法中的腐敗行為。
過去，全國人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)一般是只“備案”少“審查”，現(xiàn)在這一狀況正在得到改變，并從被動(dòng)審查走向主動(dòng)審查。一些代表委員希望，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)的全國人大常委會(huì)，從維護(hù)法律尊嚴(yán)、保障法律統(tǒng)一的角度進(jìn)一步加大審查力度，有效防范部門利益法制化。（新華社北京３月１２日電）記者李亞彪、顧瑞珍、郭奔勝
