中國日報網(wǎng)中國在線消息：英文《中國日報》10月23日評論版頭條：隨著我國政府執(zhí)政理念由“發(fā)展型政府”逐步向“民生型政府”的轉(zhuǎn)變，我國流動人口管理也開始了從管制到融合的演變。時至今日，通過體制改革，促進流動人口社會融合，已經(jīng)成為新時期我國流動人口服務(wù)管理工作的主要目標(biāo)。
從全國范圍來看，我國主要包括三種流動人口管理體制的改革類型。第一種是以北京為代表的“治安管理拓展型”主流管理體制。這種管理體制由綜治委或政法委牽頭，主要辦事機構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在對流動人口的管理上強調(diào)治安及配套的管理優(yōu)先。主管部門具有明確的執(zhí)法權(quán)是這種模式得以存在的根基，“以房管人”是這種模式運行時采用的主要手段，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是這種模式運行的有利保障。這種模式具有兩方面的特點：第一，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)加大了流動人口服務(wù)管理的工作力度，但綜合治理、治安防范的痕跡明顯，部門之間自行協(xié)調(diào)的難度也不小；第二，“以房管人”抓住了流動人口服務(wù)管理的要害，但由于我國現(xiàn)階段存在個人誠信、法律保障等問題，從而導(dǎo)致政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況。
第二種是以無錫為代表的“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型” 管理體制探索。這種管理體制在原有政府架構(gòu)總體上不動的情況下，強調(diào)“大人口”觀，由發(fā)改委或人口計生委牽頭進行相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，通過體制整合、職能整合、信息整合等手段加強對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌。這種管理模式擺脫了過去防范式的管理理念，實現(xiàn)了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，符合社會化管理服務(wù)的發(fā)展方向。不過，“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制力圖通過高層協(xié)調(diào)會議達到部門之間協(xié)調(diào)的目的目前還缺乏強力的保障。
第三種是以嘉興為代表的“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理體制探索。這種管理體制是通過成立單獨的流動人口服務(wù)管理部門來加強流動人口的服務(wù)和管理。嘉興做了兩方面的努力：制定新居民政策，實踐居住證制度改革；成立“新居民事務(wù)局”這一獨立的常設(shè)機構(gòu)，主抓流動人口信息采集工作。嘉興模式中的新居民事務(wù)局，類似于美國機構(gòu)設(shè)置中的移民局，這在一定程度上是符合現(xiàn)實和理論需求的。然而，嘉興新居民事務(wù)局實際上只是一種針對流動人口的協(xié)調(diào)機構(gòu)，那么如何真正發(fā)揮專業(yè)型特點，切實做到部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通還需要進一步研究和探索。
除了我國各地流動人口服務(wù)管理改革創(chuàng)新的實踐探索之外，歐盟在移民管理和社會融合上積累的豐富經(jīng)驗值得我國借鑒和學(xué)習(xí)，其主要經(jīng)驗可總結(jié)成以下兩點內(nèi)容：一是建立明確的政策目標(biāo)，即實行全面的社會融合政策，確保歐盟成員國的人口在歐盟區(qū)域內(nèi)享有比較全面的權(quán)利。這些權(quán)利包括自由流動權(quán)和自由居住權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、移民及其子女可以在歐盟成員國內(nèi)享有受教育權(quán)、享受社會保障權(quán)利、各種政治權(quán)利、家庭團聚權(quán)；第二，建立有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和協(xié)調(diào)機制。這種機制包括幾項內(nèi)容：制定社會融合的共同目標(biāo)；開發(fā)一套共同的測量指標(biāo)來監(jiān)控成員國社會融合工作；在歐盟層面成立專項工作協(xié)調(diào)委員會，專門對歐盟人口流動以及移民進行管理。
在以人為本的流動人口管理理念指導(dǎo)下，循序漸進地推進流動人口融合政策，優(yōu)先解決流動人口的民生問題，這是新形勢下完善我國流動人口融合政策的客觀要求。借鑒國內(nèi)外遷移、流動人口的管理實踐和經(jīng)驗，我國未來流動人口服務(wù)管理可以嘗試以下幾項改革：
1、積極實踐居住證制度，實現(xiàn)政府“被動管理”到對象“主動登記”的轉(zhuǎn)變。借鑒“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理體制中所使用的居住證制度，嘗試在財政允許的前提條件下，把流動人口的需求進行分解，使之與不同階段的居住證相掛鉤。對于關(guān)系國計民生、最基礎(chǔ)性的需求，在居住證的初期就給予，而關(guān)于福利性的需求，如低保、救助、政府保障性住房、戶籍等，都可以在居住證的最高階段再給予，以杜絕“福利旅游”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這樣，通過居住證制度的改革，抓住流動人口的需求要害，準(zhǔn)確掌握流動人口信息，整合部門之間的人口服務(wù)管理職能，就能夠逐步實現(xiàn)政府“被動管理”到對象的“主動登記”的轉(zhuǎn)變，在政府決策和規(guī)劃之時真正做到“情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)”。
2、充分考慮政策供給的優(yōu)先序問題，逐步解決流動人口的民生性需求。一方面，在這一系列的民生性需求中，“基礎(chǔ)教育的需求”以及某項或某幾項“基本醫(yī)療服務(wù)的需求”應(yīng)該得到優(yōu)先性的保證。把握住這兩大需求，一方面抓住了流動人口需求的要害，有利于準(zhǔn)確采集流動人口的信息，另一方面流動人口及其第二代的科學(xué)文化素質(zhì)、身體素質(zhì)需求得以滿足，能夠從總體上更好地保證我國未來人力資本存量和增量的穩(wěn)定與提高，有利于不斷增強我國在未來國際市場上的競爭力。另一方面，政府部門需要強化在勞動力信息市場上的指揮棒功能，為流動人口提供準(zhǔn)確、可靠的勞動力需求信息，彌補多年來政府部門在引導(dǎo)人口流動上的功能缺位，從而滿足流動人口的就業(yè)需求，促進流動人口在區(qū)域之間的合理分布，讓流動人口共享改革開放的發(fā)展成果。此外，在做好以上兩件政策供給的“大事”之后，國家可以逐步完善流動人口的社會保障制度，優(yōu)先建立健全農(nóng)民工的工傷保險、基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度，并完善全國社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)制度，逐步消除人口流動障礙。
3、以社會融合為目標(biāo)，加強流動人口社會融合政策立法，設(shè)立全國流動人口社會融合監(jiān)管機構(gòu)。建議加強流動人口融合政策立法，出臺促進流動人口社會融合的全國性管理辦法；建立社會融合監(jiān)管機構(gòu)以及流動人口社會融合綜合衡量指數(shù)，并將該指數(shù)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績的重要依據(jù)。（作者尹德挺為北京市人口研究所講師 法學(xué)（人口學(xué)）博士，編輯 張峰）
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