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借鑒歐洲經驗，創新和改革中國流動人口服務管理 2009-10-23 06:30
中國日報網中國在線消息：英文《中國日報》10月23日評論版頭條：隨著我國政府執政理念由“發展型政府”逐步向“民生型政府”的轉變，我國流動人口管理也開始了從管制到融合的演變。時至今日，通過體制改革，促進流動人口社會融合，已經成為新時期我國流動人口服務管理工作的主要目標。 從全國范圍來看，我國主要包括三種流動人口管理體制的改革類型。第一種是以北京為代表的“治安管理拓展型”主流管理體制。這種管理體制由綜治委或政法委牽頭，主要辦事機構設在政法委或公安局，在對流動人口的管理上強調治安及配套的管理優先。主管部門具有明確的執法權是這種模式得以存在的根基，“以房管人”是這種模式運行時采用的主要手段，黨委統一領導是這種模式運行的有利保障。這種模式具有兩方面的特點：第一，黨委統一領導加大了流動人口服務管理的工作力度，但綜合治理、治安防范的痕跡明顯，部門之間自行協調的難度也不??；第二，“以房管人”抓住了流動人口服務管理的要害，但由于我國現階段存在個人誠信、法律保障等問題，從而導致政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況。 第二種是以無錫為代表的“大人口機構統籌型” 管理體制探索。這種管理體制在原有政府架構總體上不動的情況下，強調“大人口”觀，由發改委或人口計生委牽頭進行相關部門之間的協調，通過體制整合、職能整合、信息整合等手段加強對流動人口管理和服務的統籌。這種管理模式擺脫了過去防范式的管理理念，實現了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統籌規劃、綜合服務管理模式的轉變，符合社會化管理服務的發展方向。不過，“大人口機構統籌型”管理體制力圖通過高層協調會議達到部門之間協調的目的目前還缺乏強力的保障。 第三種是以嘉興為代表的“專業機構協調型”管理體制探索。這種管理體制是通過成立單獨的流動人口服務管理部門來加強流動人口的服務和管理。嘉興做了兩方面的努力：制定新居民政策，實踐居住證制度改革；成立“新居民事務局”這一獨立的常設機構，主抓流動人口信息采集工作。嘉興模式中的新居民事務局，類似于美國機構設置中的移民局，這在一定程度上是符合現實和理論需求的。然而，嘉興新居民事務局實際上只是一種針對流動人口的協調機構，那么如何真正發揮專業型特點，切實做到部門之間、政策之間的協調和溝通還需要進一步研究和探索。 除了我國各地流動人口服務管理改革創新的實踐探索之外，歐盟在移民管理和社會融合上積累的豐富經驗值得我國借鑒和學習，其主要經驗可總結成以下兩點內容：一是建立明確的政策目標，即實行全面的社會融合政策，確保歐盟成員國的人口在歐盟區域內享有比較全面的權利。這些權利包括自由流動權和自由居住權、平等就業權、移民及其子女可以在歐盟成員國內享有受教育權、享受社會保障權利、各種政治權利、家庭團聚權；第二，建立有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和協調機制。這種機制包括幾項內容：制定社會融合的共同目標；開發一套共同的測量指標來監控成員國社會融合工作；在歐盟層面成立專項工作協調委員會，專門對歐盟人口流動以及移民進行管理。 在以人為本的流動人口管理理念指導下，循序漸進地推進流動人口融合政策，優先解決流動人口的民生問題，這是新形勢下完善我國流動人口融合政策的客觀要求。借鑒國內外遷移、流動人口的管理實踐和經驗，我國未來流動人口服務管理可以嘗試以下幾項改革： 1、積極實踐居住證制度，實現政府“被動管理”到對象“主動登記”的轉變。借鑒“專業機構協調型”管理體制中所使用的居住證制度，嘗試在財政允許的前提條件下，把流動人口的需求進行分解，使之與不同階段的居住證相掛鉤。對于關系國計民生、最基礎性的需求，在居住證的初期就給予，而關于福利性的需求，如低保、救助、政府保障性住房、戶籍等，都可以在居住證的最高階段再給予，以杜絕“福利旅游”現象的出現。這樣，通過居住證制度的改革，抓住流動人口的需求要害，準確掌握流動人口信息，整合部門之間的人口服務管理職能，就能夠逐步實現政府“被動管理”到對象的“主動登記”的轉變，在政府決策和規劃之時真正做到“情況明、數據準”。 2、充分考慮政策供給的優先序問題，逐步解決流動人口的民生性需求。一方面，在這一系列的民生性需求中，“基礎教育的需求”以及某項或某幾項“基本醫療服務的需求”應該得到優先性的保證。把握住這兩大需求，一方面抓住了流動人口需求的要害，有利于準確采集流動人口的信息，另一方面流動人口及其第二代的科學文化素質、身體素質需求得以滿足，能夠從總體上更好地保證我國未來人力資本存量和增量的穩定與提高，有利于不斷增強我國在未來國際市場上的競爭力。另一方面，政府部門需要強化在勞動力信息市場上的指揮棒功能，為流動人口提供準確、可靠的勞動力需求信息，彌補多年來政府部門在引導人口流動上的功能缺位，從而滿足流動人口的就業需求，促進流動人口在區域之間的合理分布，讓流動人口共享改革開放的發展成果。此外，在做好以上兩件政策供給的“大事”之后，國家可以逐步完善流動人口的社會保障制度，優先建立健全農民工的工傷保險、基本醫療保險和養老保險制度，并完善全國社會保險關系的轉續制度，逐步消除人口流動障礙。 3、以社會融合為目標，加強流動人口社會融合政策立法，設立全國流動人口社會融合監管機構。建議加強流動人口融合政策立法，出臺促進流動人口社會融合的全國性管理辦法；建立社會融合監管機構以及流動人口社會融合綜合衡量指數，并將該指數作為考核地方領導業績的重要依據。（作者尹德挺為北京市人口研究所講師 法學（人口學）博士，編輯 張峰） ，
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