二、當前妨礙黨的制度建設的幾種傾向

我們黨從成立的那一天起，就高度重視黨章及一系列黨規黨法的制定。以后歷經革命、建設和改革，黨的制度建設不斷與時俱進，特別是十一屆三中全會以后，“黨的建設逐步走出了一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”，取得了重大成就，初步形成了以黨章為根本，以黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等為構成，包括黨的根本原則、組織體制、活動機制、實體規則和程序規則等主要內容，涵蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等各個方面的黨的制度體系框架。

但是，客觀分析黨的制度建設的現狀，我們不僅要看到成績，還要看到差距和不足。從總體上看，黨的制度建設在力度和措施上與制度所具有的全局性、根本性地位還不相適應；制度供給在質量和數量上與黨的理論創新步伐和經濟社會發展需求還不相適應；制度執行在公正和嚴格上與黨內外的期盼和要求還不相適應；制定遵守在自覺和普遍上與制度所應具有的權威性和公信力還不相適應。黨的制度建設之所以存在著這些差距和不足，主要是由于一些黨員特別是領導干部在認識和行動上還存在著忽視制度、輕視制度、不能有效運用制度的傾向。突出表現在：

一是習慣運用政策、講話規范黨內生活，不太習慣運用制度規范黨內生活。黨的政策、領導人講話和黨規黨法都是我們黨治黨管黨、治國理政十分重要的手段。政策和講話主題集中、擬定快捷、執行高效，具有迅速動員群眾、鼓舞群眾、解決問題的特點和作用。但是，政策、講話與制度相比，也存在著規范性、穩定性較差，公開性、民主性不夠，以及程序制約不足、沒有強制力等弱點。因此，我們不能把政策、講話與制度混為一談，更不能用政策、講話代替制度，而必須明確二者不同的適用范圍和功能作用，做到各司其職、相得益彰。否則，就必然會導致政策和講話內容越來越多、篇幅越來越長、要求越來越細、權威越來越高；而制度則越來越被虛化、形式化和口號化。毋庸諱言，現在實踐中一些地方和部門的領導在制度建設上下的功夫不夠，集中注意力也不夠，制定制度不注重調查研究，不注重充分討論，不注重解決問題，導致制定的制度好看不好用，或者既不好看也不好用。這種現象應當切實予以糾正。

二是習慣發揮領導干部、特別是一把手的作用，不太習慣發揮制度的作用。事是人做的，我們當然要重視發揮人、特別是領導人的作用。但是，人的作用的發揮應當以受到制度約束為前提，以遵守制度規定為底線，以維護制度權威為保證。否則，領導干部特別是一把手的作用發揮得越大，黨的事業受到的危害就越大，“文革”就是極為慘痛的教訓。習近平同志明確指出，民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，是我們黨最大的制度優勢。我們要通過健全、細化重大決策制度、選人用人制度、民主監督制度、反腐倡廉制度等各項重要制度，規范和制約領導干部特別是一把手的權力，保證其在制度之下而不是制度之外，更不是制度之上發揮個人作用，以從源頭上解決一些地方和部門存在的領導干部特別是一把手難以監督和制約的問題。

三是習慣通過一刀切的命令方式快速解決問題，不太習慣通過健全制度從根本上解決問題。有些問題發生急、發展快、突然爆發，需要也可以用一刀切的命令方式迅速解決；而有些問題則盤根錯節、牽扯廣泛、蔓延已久，需要深入調研、認真梳理后通過制定制度才能從根子上徹底解決；還有些問題需要兩種方法并用，先遏制、再治理，既治標、也治本。當前，我國各種矛盾多發頻發，社會管理問題突出，權力腐敗比較嚴重。我們黨作為執政黨，這些矛盾和問題都必然會集中反映到黨內生活中來。這就要求我們必須更加重視和習慣運用制度方式來解決深層次的矛盾與問題，避免簡單化，少用一刀切。誠然，制度建設和制度創新的成效有一個從小到大、從隱性到顯性的過程，難以立竿見影，快速見效。但是，制度的導向、預期和懲治作用卻使其收益隨著時間的推移呈現雪球效應，制度執行得越持久、越穩定，其成效就越成倍放大；而如果我們現在在一些重要制度的建設上稍有松懈，未來出現的問題卻可能是全局性、長期性、甚至是災難性的。近年來，我們黨在反腐倡廉和干部制度改革等方面加大了黨內制度建設力度，注重系統規劃、重點推進、配套實施，取得了比較好的效果，應當在進一步總結經驗的基礎上全面推開。

四是習慣以制度解決重點與突出問題，不太習慣以制度防范普遍存在的苗頭性、傾向性問題。重點問題、突出問題暴露得比較充分，危害比較嚴重，解決這類問題的經驗也會比較成熟，因而容易引起重視，也不難制定制度。但由于積弊太深、法不責眾，這類制度往往執行成本較高，執行難度較大，效果往往要打折扣。而對那些普遍存在的苗頭性、傾向性問題，我們一開始或者比較遲鈍麻木，或者不愿認真面對，或者拿不出成熟的辦法，結果錯過了以制度及時預防、化解矛盾的最佳時機；等到問題逐步惡化、不容拖延時再去解決，則已事倍功半、積重難返。因此，加強黨的制度建設，我們既要強調把握重點，著力解決突出矛盾和問題；又要注重見微知著，善于防范普遍性的苗頭問題。

五是習慣抓制度制定，不太習慣抓制度執行和遵守。制定制度重要，執行和遵守制度更重要；制定制度多是政績，制定制度好更是政績。制度多而不用，不如沒有，甚至效果更壞。當前在黨內制度的執行和遵守上問題比較突出：有的避重就輕、避難就易，容易的就執行，難的就不執行，做好人的就執行，得罪人的就不執行；有的一己當頭、趨利避害，對自己有利的就遵守，不利的就不遵守，寬以待己，嚴以律人；有的搞制度性投機，鉆制度空子，打擦邊球，謀取個人利益最大化；有的搞上有政策，下有對策，陽奉陰違，口是心非；有的搞小圈子、拉幫結派，對圈子內是一套制度，對圈子外則是另一套制度；有的明目張膽違反黨紀國法，搞權權交易、權錢交易、權色交易。凡此種種，都要求我們必須以鐵的意志和手段，狠抓制度執行和遵守。

六是習慣對黨的理論、政策和國家法律法規的學習宣傳，不太習慣對黨的制度的學習宣傳。對黨的重要理論、方針政策和國家法律法規進行學習宣傳是完全必要的，還應當進一步加大力度，真正做到使之入耳、入腦、入心。但與此同時，我們決不能忽視甚至輕視對黨章和其他一系列重要黨規黨法的學習宣傳。實踐中，不少黨員對黨章不熟悉、不學習；不少領導干部對黨的反腐倡廉制度和選人用人制度不學習、不遵守；不少媒體對黨的制度建設不宣傳、不報道。我們要認識到，不重視、不習慣對黨的制度進行學習宣傳，既是黨的制度權威性不高、執行力不強的重要原因，也是其必然結果。而黨的制度如果缺乏權威、難以執行，則不僅黨的理論和政策不能真正得到有效貫徹，而且國家法律法規也不可能真正確立權威。