制度廉潔性評(píng)估是從廉潔角度評(píng)估制度，形象地說就是讓制度照照廉潔鏡子，從而給制度整整衣冠、洗洗澡、治治病。制度反腐簡而言之就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，也就是憑借制度來反腐敗。其中的“制度”是法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。一個(gè)具體的制度究竟能不能很好地把權(quán)力關(guān)住？關(guān)得如何？需要進(jìn)行細(xì)致的評(píng)估。制度廉潔性評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生，其內(nèi)在邏輯是“評(píng)”制度以反腐敗，也就是通過評(píng)估制度來提高制度的反腐敗效率與效能。面向全國推行制度廉潔性評(píng)估不僅應(yīng)該實(shí)現(xiàn)，而且宜加快實(shí)現(xiàn)。

反腐倡廉建設(shè)關(guān)系到執(zhí)政黨與國家的生死存亡，是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)，也是十八大后新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的施政重點(diǎn)與亮點(diǎn)。回顧多年來的反腐倡廉建設(shè)軌跡，可以發(fā)現(xiàn)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加注重制度反腐。在此背景下加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，功在當(dāng)代，利在千秋。

應(yīng)加快推進(jìn)我國制度廉潔性評(píng)估

如果說制度反腐是源頭反腐的基石，那么，制度廉潔性評(píng)估則是制度反腐的基石，是制度反腐的先導(dǎo)。

從國內(nèi)外反腐倡廉建設(shè)形勢看，面向全國推行制度廉潔性評(píng)估不僅應(yīng)該實(shí)現(xiàn)，而且宜加快實(shí)現(xiàn)。中央紀(jì)委監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局近幾年推動(dòng)海南省、湖南省、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等地方與部門開展了制度廉潔性評(píng)估試點(diǎn)工作，試點(diǎn)主要是評(píng)估擬出臺(tái)的制度草案是否符合中央關(guān)于反腐倡廉建設(shè)的要求，已取得了初步成效，這既激發(fā)了社會(huì)大眾對(duì)面向全國推行制度廉潔性評(píng)估的向往與期望，也堅(jiān)定了中央紀(jì)委監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局面向全國推行制度廉潔性評(píng)估的信心與決心。《國家預(yù)防腐敗局2012年工作要點(diǎn)》明確規(guī)定:“全面推行制度廉潔性評(píng)估。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，會(huì)同有關(guān)部門制定出臺(tái)規(guī)范性文件，全面開展制度廉潔性評(píng)估工作。”《國家預(yù)防腐敗局2013年工作要點(diǎn)》亦規(guī)定“研究部署面向全國推行制度廉潔性評(píng)估工作”。

面向全國推行制度廉潔性評(píng)估工作將是一個(gè)非常浩大的工作。一個(gè)客觀事實(shí)是制度廉潔性評(píng)估仍處在局部試點(diǎn)階段。在現(xiàn)有條件下，如何推動(dòng)這項(xiàng)工作，令人深思。

加快推行制度廉潔性評(píng)估的可行性

加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，關(guān)系到制度反腐全局。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視反腐倡廉建設(shè)，高揚(yáng)制度反腐旗幟。加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，是推進(jìn)制度反腐的迫切要求，有利于制度反腐實(shí)現(xiàn)從“形而上”向“形而下”的重心轉(zhuǎn)變。

加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，有實(shí)踐基礎(chǔ)。幾年來，制度廉潔性評(píng)估如星星之火，試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)突破:從海南、四川、深圳三地試點(diǎn)擴(kuò)展到河北、上海、福建、湖南、湖北等多個(gè)省份試點(diǎn)，其中包括成立了省級(jí)預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的省份，也包括沒有成立省級(jí)預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的省份，試點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了突破;從吉林、廣東等地方試點(diǎn)擴(kuò)展到衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等中央國家機(jī)關(guān)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從地方到中央的跨越;從評(píng)估法規(guī)規(guī)章草案的廉潔性到擴(kuò)展評(píng)估法律草案的廉潔性，評(píng)估對(duì)象的層級(jí)實(shí)現(xiàn)了升華。試點(diǎn)工作的成功開展，為加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，有良好契機(jī)。2010年7月5日，中央紀(jì)委辦公廳與國家預(yù)防腐敗局辦公室聯(lián)合下發(fā)《印發(fā)<關(guān)于開展制度廉潔性評(píng)估試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見>及擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的通知》指出:“開展制度廉潔性評(píng)估試點(diǎn)工作是加強(qiáng)預(yù)防腐敗制度建設(shè)的一項(xiàng)新舉措;是貫徹落實(shí)中央紀(jì)委第五次全會(huì)精神的一項(xiàng)重要內(nèi)容;是及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度漏洞，加大從源頭治理腐敗力度，提高制度執(zhí)行力的一項(xiàng)有效措施;也是我國落實(shí)《聯(lián)合國反腐敗公約》的履約要求。”今年是《聯(lián)合國反腐敗公約》通過10周年，也是我國簽署該公約10周年，將首次接受履約審議。

加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，有廣闊空間。制度廉潔性評(píng)估因才出臺(tái)十年的《聯(lián)合國反腐敗公約》而產(chǎn)生，在全球范圍內(nèi)都算新生事物，不少國家還沒專門開展制度廉潔性評(píng)估工作，專門開展這項(xiàng)工作的國家也是處于探索階段，難言形成成熟的經(jīng)驗(yàn)與制度模式。在這個(gè)意義上，我國加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，有助于形成制度廉潔性評(píng)估的中國模式，推進(jìn)其他國家的制度廉潔性評(píng)估，強(qiáng)化我國在制度反腐方面的國際話語權(quán)。

加快推行制度廉潔性評(píng)估的幾點(diǎn)建議

加快面向全國推行制度廉潔性評(píng)估，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要認(rèn)真做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，特別是要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確制度廉潔性評(píng)估的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。要系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，去粗存精。要組織專家學(xué)者加強(qiáng)制度廉潔性評(píng)估理論研究，提供扎實(shí)的理論支持。要結(jié)合評(píng)估主體、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、步驟、方式、方法、效力等要素，圍繞建立健全制度廉潔性評(píng)估的實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范、長效機(jī)制這一總體要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)全國性的指導(dǎo)性文件。

從制度廉潔性評(píng)估的實(shí)體規(guī)范來看，頂層設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)解決部分試點(diǎn)中存在的以下五個(gè)問題:從主體看，重機(jī)關(guān)主體而輕社會(huì)主體，社會(huì)力量對(duì)制度廉潔性評(píng)估的參與不夠;從對(duì)象看，重制度草案而輕現(xiàn)行制度，忽視了對(duì)《刑法》、《刑事訴訟法》等重要法律的廉潔性評(píng)估;從內(nèi)容看，重制度的廉潔性質(zhì)而輕廉潔實(shí)效，也就是重“靜態(tài)”而輕“動(dòng)態(tài)”、重事前而輕事中事后;從標(biāo)準(zhǔn)看，重廣義廉潔標(biāo)準(zhǔn)而輕狹義廉潔標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)性不夠強(qiáng);從成果看，重直接成果而輕間接成果，也就是重就事論事而輕舉一反三。

從制度廉潔性評(píng)估的程序規(guī)范來看，頂層設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)解決部分試點(diǎn)中存在的以下三個(gè)問題:從時(shí)間看，重不定期評(píng)估而輕定期評(píng)估，而定期評(píng)估是《聯(lián)合國反腐敗公約》的明確要求;從步驟看，重運(yùn)行步驟而輕啟動(dòng)步驟，也就是忽視了依申請啟動(dòng)、依職權(quán)啟動(dòng)的區(qū)別，忽視了啟動(dòng)條件、啟動(dòng)決定等內(nèi)容;從方式方法看，重外在方式而輕內(nèi)在方法，也就是重專門機(jī)構(gòu)會(huì)審、專家論證、社會(huì)聽證、公開征集意見、走訪群眾等外在形式，忽視了究竟采用什么樣的評(píng)估判斷方法。

從制度廉潔性評(píng)估的長效機(jī)制來看，頂層設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)解決部分試點(diǎn)中存在的以下兩個(gè)問題:人才隊(duì)伍不充分，這與制度廉潔性評(píng)估是一項(xiàng)新事業(yè)、是一項(xiàng)跨學(xué)科的工作有關(guān)，亟待加強(qiáng)人員培養(yǎng)培訓(xùn);協(xié)同體系不全面，就是沒有與立法評(píng)估等相關(guān)法治工作、廉政工作無縫對(duì)接。此外，《聯(lián)合國反腐敗公約》第五條第三款明確規(guī)定:“各締約國均應(yīng)當(dāng)努力定期評(píng)估有關(guān)法律文書和行政措施，以確定其能否有效預(yù)防和打擊腐敗。”制度廉潔性評(píng)估對(duì)應(yīng)的是“法律文書”的評(píng)估，我國還沒有開展行政措施的廉潔性評(píng)估。這種不協(xié)同，對(duì)制度廉潔性評(píng)估有消極影響。建議在適當(dāng)時(shí)候開展行政措施廉潔性評(píng)估，為制度廉潔性評(píng)估提供更好的大環(huán)境。

(作者系中共湘西自治州州委黨校制度廉潔性評(píng)估研究中心主任，中共湘西自治州州委黨校副校長)