行政訴訟法修改,作為全面深化改革綱領發布后第一個帶有制度變革意義的舉措,理當在體現并踐行最新改革精神上有所作為

十二屆全國人大常委會第六次會議即將于12月23日至28日召開。根據委員長會議的建議,審議行政訴訟法修正案草案,是這次常委會的重要議題之一。聽到這一消息,筆者作為長期從事行政審判工作的法律人,備感振奮,也充滿期待。

期待行政審判體制能有所突破。目前,司法體制中法院地方化色彩較為濃厚,行政審判體現尤為明顯。特別是在近年來,政府發展模式和城市化所掀起的征地拆遷熱潮中,行政審判依法履行職責的空間大幅收縮,使得行政審判在一定程度上為地方政府所捆綁,在保護公民權益、監督依法行政上的功能打了折扣。盡管最高人民法院先后倡導行政案件交叉管轄、異地管轄和相對集中管轄,在一定程度上緩解了縣級法院審不了縣政府和鄉政府的問題,但行政審判司法環境的基本生態沒有根本改觀。黨的十八屆三中全會明顯注意到了這些問題及其弊端,明確提出了探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度,通過提級管轄、集中管轄審理行政案件的改革方向。行政訴訟法修改,作為全面深化改革綱領發布后第一個帶有制度變革意義的舉措,理當在體現并踐行最新改革精神上有所作為。

期待能在解決行政案件收不進上有所作為。行政訴訟法實施24年來,全國法院行政案件每年受案量從近千件、上萬件到現在的十二萬件左右,取得的成績有目共睹,但相對于全國數以萬計的行政機關,不計其數的執法活動,每年區區十二萬件可謂九牛一毛都不到。這與民眾表達訴求的強烈愿望,以及政府依法行政水平的實際現狀都明顯不相稱。行政訴訟告狀難已成為社會公眾普遍反映強烈的問題之一,在法院各類型案件中表現最為突出。這其中固然受地方保護主義影響,人為限制了法院收案量,也有大量案件因現行行政訴訟法對受案范圍和起訴條件的不當限制而被擋在了訴訟大門之外。比如,現行法律規定受案范圍往往只限于人身權、財產權領域,而對現代社會廣受關注的受教育權、勞動權、知情權乃至民主政治權利則往往進入不了訴訟程序。再比如,起訴條件要求必須有明確的事實根據,在一定程度上是將實體審查的標準作為起訴入門的門檻,有強人所難之處,使得許多行政相對人即使權利受到侵害,因掌握資源有限而不得不對訴訟程序望而卻步。

期待行政訴訟法修改能在應對審不好問題上有所作為。行政審判要監督政府依法行政,保護行政相對人合法權益,也要化解行政爭議,實現案結事了。而實踐中,行政機關應訴不積極,怠于履行應訴、舉證、接受司法審查職責,特別是行政機關負責人出庭應訴更是步履維艱。而訴訟制度本身又缺乏相應的剛性規制方式,導致法院在審查方式和強度上放不開手腳。另外一個導致訴訟程序失靈的方面是現行行政訴訟法是以撤銷行政處罰類型作為制度設計模型的,而在行政管理方式多樣化的今天,行政活動方式日益豐富,行政民事糾紛交織的現象相當普遍,很多行政案件形式上是行政爭議,實質上往往爭議的是基礎法律關系,而囿于行政訴訟職能定位在于審查行政行為的合法性,對基礎法律關系往往不涉及或涉及得不夠,導致行政案件時常成為半截子工程。此外,還有關于訴訟不停止執行的問題,也需要重新予以考量。簡而言之,優化程序設計,核心是要立足司法審查效能,提升訴訟程序在保障權利、制約權力上的針對性、科學性和有效性。

期待行政訴訟法修改能在出不去問題上有所作為。當下的行政法官,在某種程度上,就像一個包身工,只要承辦一個案件,不論審結與否,往往都需要負責到底。問題的關鍵在于出口不暢,即使案件已經審結,只要爭議沒有平息,或者判決沒有執行到位,法官都需要承擔一些看得見或看不見的責任。因此,一方面要健全完善行政案件申訴機制,另一方面,行政機關敗訴案件執行難問題,也是導致行政案件出不去的重要原因,司法實踐中清理執行積案的重點往往也多發生在行政機關身上。這里固然有地方黨政機關干預司法的因素,但法律制度不夠給力,缺乏相應的應對、制裁措施,也是不可忽視的重要原因,有必要在修改法律時重點關注和有效解決。否則,老百姓敗訴付出的是真金白銀,而政府敗訴卻只是白條一張,無疑抵消行政審判職能作用,也稀釋法律和司法的權威。