剛剛閉幕的十八屆三中全會明確指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。此外，要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

對此，業(yè)內(nèi)人士表示，農(nóng)村集體用地改革將提速。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，意味著在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提下，農(nóng)村集體用地進行市場化流轉(zhuǎn)空間加大，農(nóng)民將通過土地流轉(zhuǎn)，獲得更多財產(chǎn)權(quán)利。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場

全會提出，“建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。”并表示，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。應加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

“‘城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙’這樣鮮明的觀點，在國家公報中明確提出是前所未有的。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究規(guī)劃部主任文輝在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，中央已深刻認識到，我國二元結(jié)構(gòu)帶來的矛盾越來越凸顯。例如，我國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體建設用地難以自由流轉(zhuǎn)“其結(jié)果是，城市建設用地日漸短缺的同時，城鄉(xiāng)建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。”

也正因為上述原因，全會明確提出，將推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。文輝表示，城鄉(xiāng)要素公平配置是破除二元結(jié)構(gòu)的關鍵，而要素主要是指勞動、戶籍、土地等要素。其中，土地要素主要是同地同價同權(quán)，這也是“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要方面。

值得注意的是，土地同地同價同權(quán)意味著，農(nóng)村集體土地在一定的規(guī)劃制約下可以自由流轉(zhuǎn)。“現(xiàn)階段，農(nóng)村土地在不能自由流轉(zhuǎn)的背景下，價值并不能很好體現(xiàn)。”

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已初顯端倪

近日，安徽省出臺《關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》，表示將在渦陽縣、潁泉區(qū)、臨泉縣、烈山區(qū)等20個區(qū)縣開展農(nóng)村綜合改革工作的試點。將重點圍繞市場主體培育、土地市場建設、集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等6個方面。力爭到2015年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占承包耕地50%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、專業(yè)化、社會化程度明顯提高。

其中，最引人關注的便是試點地農(nóng)村集體建設用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設。

根據(jù)《意見》，安徽省將在2015年底前實現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，集體土地所有權(quán)將確定到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。

同時，安徽省還建立了宅基地退出補償激勵機制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規(guī)定有償調(diào)劑使用，并積極探索建立農(nóng)村集體建設用地指標儲備制度，盤活農(nóng)村集體建設用地。并指出，在依法征收農(nóng)民集體所有土地時，將提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設等。

此外，安徽省還將建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。農(nóng)村集體建設用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，將逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。《意見》指出，將依托國有建設用地交易市場，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，為土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場門戶網(wǎng)站和交易平臺建設，逐步實現(xiàn)申請、競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易。

安徽國土資源廳內(nèi)部人士透露，隨著城鎮(zhèn)化推進，農(nóng)民外出務工，農(nóng)民的退出機制建設勢所必然。一方面，農(nóng)村占地面積有增無減，浪費現(xiàn)象比比皆是。另一方面，農(nóng)民外出打工，由于收入菲薄，難以落戶，住房保障難以保證，多居住在工棚、地下室、簡易房等地，因此，農(nóng)民在農(nóng)村的承包地、宅基地、社員權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益亟須顯化，變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn)，讓部分想離開的農(nóng)民帶著“第一桶金”進城。

上述人士指出，基于以上背景，宅基地改革的方向在于體現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，并通過制度創(chuàng)新促成農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，真正讓農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)以“顯化”。

事實上，在安徽之前，早有重慶、浙江、廣東、湖北等多個省市進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點。《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定，自10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)將在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務機構(gòu)進行交易。其中，農(nóng)房可以在縣域內(nèi)抵押貸款，非城鎮(zhèn)戶口人員可以在縣域內(nèi)參與農(nóng)房處置。

早在2008年，浙江省嘉興市便開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”，從2009年開始嘗試發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款，成為較早將土地改革與金融領域結(jié)合的案例。

土地流轉(zhuǎn)面臨政策法規(guī)瓶頸

事實上，農(nóng)村土地要實施流轉(zhuǎn)，仍面臨著土地政策法規(guī)瓶頸。農(nóng)村集體建設用地在我國現(xiàn)行法律范圍內(nèi)并不允許出讓或轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

1986年頒布，1998年第一次修訂的《土地管理法》第63條就明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。對此，中國城市經(jīng)濟學會副會長、國土資源部法律中心顧問楊重光在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時指出，放開集體建設用地自由流轉(zhuǎn)的最大瓶頸是法律紅線，而所面臨的法律瓶頸不僅止于《土地管理法》。

楊重光表示，試點便是踩著“紅線”實驗，對突破現(xiàn)有體制進行探索，這也是現(xiàn)階段試點都仍處于農(nóng)業(yè)人口范圍的主要原因。

“未來的土地改革應該是邊試點、邊修正。”楊重光認為，修正法律法規(guī)不是一時解決之事，而且對于其中分歧也較為復雜。因此，一邊突破進行試點，通過試點找到解決制約的合理方案，并根據(jù)此進行法律法規(guī)的修正，“這也是真正的摸著石頭過河。”