特大城市的人口問題是世界城市化進(jìn)程中一個(gè)令人棘手的問題。近年北京城市人口規(guī)模持續(xù)高位攀升，人口的過快增長(zhǎng)嚴(yán)重影響了北京的可持續(xù)發(fā)展，形成了交通擁堵、就業(yè)緊張、住房困難、水資源緊缺、環(huán)境污染等城市問題。日本東京作為世界級(jí)的國(guó)際化大都市，在其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期也曾伴隨城市化的快速推進(jìn)，面臨過與北京現(xiàn)在相類似的人口問題。面對(duì)嚴(yán)峻的人口膨脹問題，東京政府在不限制人口和勞動(dòng)力自由流動(dòng)的情況下，從城市發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)，采取多種行之有效的政策措施引導(dǎo)和疏散人口，取得良好效果，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

北京市和東京都的人口規(guī)模變動(dòng)均與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化歷程相吻合

通過數(shù)據(jù)比較（見下表）可以看到，北京市總面積是東京都面積的7.6倍，中心城區(qū)面積則是東京都中心城區(qū)的2.2倍；北京市目前人口總量也大大超過東京都人口總量，但北京的每平方公里人口密度不如東京。因此，與東京相比，北京市擁有更大的發(fā)展空間。就城市發(fā)展空間而言，京津冀都市圈（京津冀都市圈規(guī)劃尚未正式出臺(tái)，京津冀都市圈的構(gòu)成大多按“8+2”模式，即包括：河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德共8個(gè)地市以及北京、天津兩個(gè)直轄市）的人口總數(shù)高于東京都市圈，但其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人均GDP和圈內(nèi)城市發(fā)展水平均和東京都市圈有較大差距。京津冀都市圈的合作尚處于啟動(dòng)階段，北京的人口流入壓力很大。

數(shù)據(jù)顯示，北京市和東京都的人口規(guī)模變動(dòng)均與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化歷程相吻合。東京都人口發(fā)展大致經(jīng)歷了恢復(fù)增長(zhǎng)（1945年-1955年戰(zhàn)后復(fù)興期）、快速增長(zhǎng)（1955年-1970年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期）、穩(wěn)定增長(zhǎng)（1970年-1990年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)期）、負(fù)增長(zhǎng)（20世紀(jì)90年代后經(jīng)濟(jì)泡沫期和逆城市化時(shí)期）、緩慢增長(zhǎng)（90年代后期“再城市化時(shí)期”）五個(gè)階段。我們?cè)诮Y(jié)合多方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)研究成果后，發(fā)現(xiàn)北京市人口發(fā)展可分為波段推高（新中國(guó)成立-50年代）、低位徘徊（60年代）、小步回升（70年代-80年代末）、快速增長(zhǎng)（90年代以后-現(xiàn)在）四個(gè)階段。由此可見，日本東京1955年至1970年和北京90年代以后至2010年的人口規(guī)模演變狀況較為近似，東京1955年至1970年的經(jīng)驗(yàn)尤為值得借鑒。

東京與北京人口遷移狀況之比較

東京人口遷移模式的改變,主要受日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及“產(chǎn)業(yè)空洞化”和世界城市化發(fā)展的影響。東京人口遷移變動(dòng)主要經(jīng)歷了兩個(gè)比較完整的周期。第一個(gè)周期自1955年開始到1975年結(jié)束,大約持續(xù)了20年。這一時(shí)期是東京的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期和人口的急速膨脹期，一直表現(xiàn)為人口凈遷入，大致到1960年代初期先后達(dá)到最大值。人口、勞動(dòng)力的集中,使地價(jià)上漲、環(huán)境惡化、生活成本增加,從而抑制人口入遷并使之逐漸減少,特別在1970年代中期東京都市圈的人口遷移幾乎停滯,凈遷入規(guī)模趨近于零值。第二個(gè)周期是1970年代末期開始到1990年代初期結(jié)束。這一周期是日本經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段，東京都內(nèi)出現(xiàn)了大企業(yè)集聚、金融信息產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員集聚、制造業(yè)比例大幅度降低的現(xiàn)象，因此與第一周期相比，該周期持續(xù)時(shí)間較短,凈遷入規(guī)模小,且人員素質(zhì)普遍較高。1990年代中期以后,日本似乎又進(jìn)入一個(gè)新的仍以東京“一極集中”為主要特征的人口遷移周期。總體而言，東京人口遷移的變化相對(duì)平緩，東京的凈遷入呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)。在遷移自由的市場(chǎng)體制下，人口遷移系統(tǒng)具有自動(dòng)調(diào)節(jié)的作用。

北京是一個(gè)典型的移民城市，其人口發(fā)展階段、變動(dòng)曲線與北京市人口政策、戶籍制度演變高度相關(guān)，人口遷移呈現(xiàn)頻繁、不穩(wěn)定的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以前,北京常住人口增長(zhǎng)以自然增長(zhǎng)和戶籍遷移增長(zhǎng)為主,人口流動(dòng)的數(shù)量、性質(zhì)和方向受行政手段干預(yù)。90年代以后,隨著改革開放的深入和城市化的快速推進(jìn)，戶籍遷移制度由強(qiáng)化、弱化到漸失，外來人口大量涌入，北京常住人口出現(xiàn)以下變動(dòng)特點(diǎn)：一是北京常住人口增長(zhǎng)速度屢屢打破規(guī)劃目標(biāo)。二是外來人口增長(zhǎng)逐漸成為北京市常住人口增長(zhǎng)的主要因素。三是流動(dòng)人口在京滯留時(shí)間明顯延長(zhǎng)，流動(dòng)人口不流動(dòng)、常住化傾向日益明顯。四是流動(dòng)人口來源地廣泛、中青年居多、就業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，其中從事批發(fā)、零售貿(mào)易、餐飲業(yè)者、社會(huì)服務(wù)業(yè)流動(dòng)人口比例較高。五是流動(dòng)人口中農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍人口受教育程度存在前低后高的狀況。六是流動(dòng)人口地區(qū)分布呈現(xiàn)高度不均。首都功能核心區(qū)的流動(dòng)人口密度最大，而城市功能拓展區(qū)的流動(dòng)人口規(guī)模最大。

東京應(yīng)對(duì)城市人口問題的主要經(jīng)驗(yàn)

對(duì)于城市人口的引導(dǎo)和疏散，日本東京是把人口問題放在城市發(fā)展戰(zhàn)略的高度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮的。伴隨著東京戰(zhàn)后重建、城市迅猛發(fā)展，各種“大城市病”應(yīng)運(yùn)而生，其中由于人口膨脹帶來的種種問題就是“大城市病”的一種集中體現(xiàn)。控制城市規(guī)模還是發(fā)展特大型城市一度成為讓東京的城市管理者頭疼的兩難選擇，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的環(huán)境下，發(fā)展特大城市的觀點(diǎn)一度搶得先機(jī)。但在東京籌備1964年奧運(yùn)會(huì)的過程中，東京的發(fā)展思路跳出了“控制還是發(fā)展——非此即彼”的狹窄框框，開辟了一條嶄新的發(fā)展之路：變被動(dòng)為主動(dòng)，從一味關(guān)注城市規(guī)模轉(zhuǎn)向關(guān)注城市布局。通過優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)城市副中心和新城、建設(shè)大都市圈等一系列舉措，把人口數(shù)量與促進(jìn)城市發(fā)展，提高城市生活性功能結(jié)合起來，有效促進(jìn)了人口的流動(dòng)和合理分布，控制和優(yōu)化了東京都的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

經(jīng)驗(yàn)一：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)城市人口規(guī)模、素質(zhì)、布局的優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響人口規(guī)模、人口素質(zhì)和人口空間布局的重要因素。東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城市化初期的勞動(dòng)密集型向資本、知識(shí)密集型逐步過渡的過程。

1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機(jī)械、化工和電子等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)積聚了大量的制造業(yè)企業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口。人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)曾給東京的住房、交通、環(huán)境、能源等造成很大困難。為此，東京都政府通過制定東京圈基本規(guī)劃，實(shí)施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動(dòng)力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

經(jīng)驗(yàn)二：建設(shè)城市副中心和新城，直接緩解中心城區(qū)人口壓力

相對(duì)于倫敦、紐約、巴黎等國(guó)際大都市在城市高速發(fā)展過程中紛紛錯(cuò)失轉(zhuǎn)變城市“單中心”城市結(jié)構(gòu)的機(jī)遇，東京較好地把握了時(shí)機(jī)并有計(jì)劃地實(shí)施了城市“多中心”發(fā)展戰(zhàn)略。設(shè)立副中心和新城成為東京疏散城市中心區(qū)人口和功能的關(guān)鍵性措施。

首先，東京分階段實(shí)施了副中心戰(zhàn)略。為減輕辦公和商業(yè)活動(dòng)對(duì)市中心的壓力，平衡城市土地利用強(qiáng)度，東京于1958年、1982年和1987年分步驟分階段實(shí)施“副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

第二，注重依靠軌道交通引導(dǎo)副中心發(fā)展。在建設(shè)副中心的同時(shí)，日本東京也很重視交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。首先修建一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來。然后再以各副中心為起點(diǎn)，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。經(jīng)過多年的建設(shè)，東京大都市圈現(xiàn)有280多公里地鐵線，鐵路近3000公里。軌道交通系統(tǒng)每天運(yùn)送旅客2000多萬人次，承擔(dān)了東京全部客運(yùn)量的86％。在早高峰時(shí)的市中心區(qū)，有91％的人乘坐軌道交通工具。

第三，20世紀(jì)60年代以來，日本政府一直在稅收等政策上向副中心、新城傾斜，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市人口向這些區(qū)域流動(dòng)，避免過度集中。

經(jīng)驗(yàn)三：建立大都市圈的城市群布局是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略

建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質(zhì)，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，從而擴(kuò)大了城市的容納能力，提高了城市的聯(lián)合影響力。

東京圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280平方公里,人口3670萬（2009年），其GDP幾乎占日本全國(guó)的1／3強(qiáng)，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認(rèn)為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經(jīng)歷了5次規(guī)劃，最后實(shí)現(xiàn)了由東京“一極集中”向多級(jí)、多圈層的城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。東京都市圈各城市的分工非常明確，如：多摩地區(qū)為東京都高科技產(chǎn)業(yè)、研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、商業(yè)、大學(xué)的聚集之地；琦玉區(qū)域是政府機(jī)構(gòu)、居住、生活、商務(wù)職能聚集之地，在一定意義上成了日本的副都。