國務院關于印發國家人口發展

“十二五”規劃的通知

國發〔2011〕39號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《國家人口發展“十二五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國家人口發展“十二五”規劃

本規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中共中央　國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（中發〔2006〕22號）精神制定，旨在闡明“十二五”時期國家人口發展的基本思路、發展目標和工作重點，是指導未來五年我國人口發展的綱領性文件，是各級政府和部門全面做好人口工作的重要依據。

一、“十二五”時期人口發展形勢

（一）“十一五”時期人口發展的成就。

生育水平繼續保持穩定。人口計生工作思路方法不斷創新，更加注重利益導向，更加注重服務關懷，更加注重宣傳倡導，穩定低生育水平長效機制基本建立。以計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和特別扶助制度為主體的利益導向政策體系初步形成。計劃生育優質服務和生育關懷行動普遍開展。婚育新風進萬家活動、關愛女孩行動和新農村新家庭計劃深入推進。婦女總和生育率穩定在1.8以下，人口自然增長率保持在6‰以內，2010年末總人口為13.41億人。

人口素質穩步提高。科技、教育、人力資源、文化、衛生、人口計生事業不斷發展。各級教育普及水平進一步提高，城鄉免費九年義務教育全面實現，2010年高等教育毛入學率達到26.5%，15歲以上國民平均受教育年限達到9年，新增勞動力平均受教育年限達到12.4年。人才隊伍建設成效顯著，人才資源總量不斷擴大。孕產婦和嬰兒死亡率繼續下降，人均預期壽命達到73.5歲。

人口城鎮化水平繼續提高。積極穩妥推進城鎮化，促進農業轉移人口轉為城鎮居民。2010年城鎮人口6.7億人，城鎮化率達到50%。流動人口服務管理體制建設取得積極進展。

城鄉就業規模持續擴大。積極就業政策取得成效，城鄉就業形勢總體穩定。城鎮新增就業5771萬人，轉移農業勞動力4500萬人，城鎮登記失業率保持在4.3%以下。

民生建設取得新進展。城鄉居民收入快速增長，生產生活條件得到改善。城鎮居民基本醫療保險制度全面建立，新型農村合作醫療制度全面實施；新型農村社會養老保險試點啟動并逐步擴大范圍，全國統一的城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法出臺，企業退休人員基本養老金不斷提高；生育保險制度進一步完善。城鄉居民最低生活保障全面加強，重點優撫對象撫恤優待標準大幅度提高。婦女和未成年人權益保護得到加強，殘疾人參與社會生產生活的環境進一步改善，老年人社會保障和服務水平不斷提高。減災救災和應急管理體制機制進一步健全。

（二）“十二五”時期人口發展的階段性特征。

人口增長勢頭減弱。生育旺盛期婦女數量開始呈現下降態勢，同時隨著人口老齡化程度提高，人口死亡率有所上升，在生育政策不變的條件下，人口增長的勢頭進一步減弱。

主要勞動年齡人口達到峰值。“十二五”是我國人力資源最為豐富的時期，勞動年齡人口總量達到峰值，此后緩慢下行，人口撫養比在經歷40多年下降后開始上升。

老年人口出現第一次增長高峰。20世紀50年代第一次生育高峰出生人口相繼進入老年，“十二五”期間我國60歲以上老年人口年均增長800萬以上，總量將突破2億。

城鎮人口歷史性超過農村人口。城鎮化率超過50%，城鄉人口格局正在發生根本性變化。隨著產業轉移的加快、中西部城市群的發展，人口流動遷移呈現出新的特點，人口流向趨于多元化。

（三）面臨的主要問題與矛盾。

人口數量對可持續發展的壓力仍然較大。我國人口多、底子薄，資源相對不足、環境容量有限，發展不平衡。隨著人口繼續增長，人口與資源、環境以及經濟社會發展的矛盾將進一步顯現。勞動年齡人口規模龐大，解決就業問題仍將是長期而艱巨的任務。

人口素質正成為提升國家競爭力的瓶頸。國際產業分工的調整、經濟發展方式的轉變，對人口素質提出了更高的要求，但我國人口素質總體不高，人力資本對經濟增長的貢獻率遠低于發達國家平均水平，正在成為影響我國國際競爭力的重要因素。

人口結構性矛盾成為影響經濟社會發展的重大問題。我國出生人口性別比長期居高不下，老年人口比重不斷提高，人口撫養比開始上升，區域間、城鄉間人口發展不平衡，人口結構性矛盾對經濟社會發展的影響日益深刻。

人口分布不合理影響城鄉區域協調發展。人口空間分布與經濟布局不協調，與資源環境承載力不適應。城鎮化率偏低，流動人口規模龐大，對社會管理和公共服務等帶來一系列挑戰。

家庭結構變化帶來新挑戰。家庭規模小型化、結構多樣化、成員居住分散化趨勢明顯，導致傳統家庭功能弱化，在婚姻、生育、養老等方面出現諸多新問題，人口服務管理相對滯后。

總體上看，“十二五”時期是我國人口發展的重大轉折期，人口發展的機遇與挑戰并存。一方面，經濟社會發展仍然面臨著人口總量持續增加的壓力，人口對經濟社會、資源環境的影響更加突出；另一方面，人口各要素關系更趨復雜，素質、結構、分布正在成為影響發展的主要因素。必須從戰略上重視人口問題，遵循人口發展規律，充分利用人力資源豐富、社會撫養比低、人口流動活躍的有利時機，全面做好人口工作，為經濟社會發展營造良好的人口環境。

二、總體思路、基本原則和主要目標

（一）總體思路。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路。按照全面做好人口工作的總體要求，以建設人口均衡型社會為主線，堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，穩定低生育水平，提高人口素質，優化人口結構與分布，促進人口長期均衡發展，促進人口與經濟社會、資源環境相協調。

（二）基本原則。

堅持以人為本。把促進人的全面發展作為處理好人口與發展關系的出發點和落腳點。在解決人口問題的過程中，注重保障和改善民生，提高家庭發展能力。

堅持統籌協調。強化人口的基礎地位，注意把握人口各要素之間、人口與經濟社會及資源環境之間的互動關系，構建有利于促進人口長期均衡發展的政策體系。

堅持科學指導。把握好人口與經濟社會發展的階段性特點，適時完善人口發展政策，指導地方積極探索統籌解決人口問題的有效方法和途徑。

堅持創新發展。不斷推進人口工作的理論創新、管理創新、服務創新、科技創新，通過體制機制創新，著力解決人口發展中出現的新情況、新問題。

（三）主要目標。

人口總量目標。低生育水平保持穩定，“十二五”期間，人口年均自然增長率控制在7.2‰以內，全國總人口控制在13.9億人以內。

人口素質目標。教育普及水平進一步提高，15歲以上國民平均受教育年限達到9.3年，新增勞動力平均受教育年限達到13.3年；在職人員培訓覆蓋面進一步擴大，勞動力素質明顯提高，人才隊伍進一步壯大。嬰兒死亡率降到12‰，孕產婦死亡率降到22/10萬，嚴重多發致殘的出生缺陷發生率降低，人均預期壽命達到74.5歲。

人口結構目標。出生人口性別結構得到有效改善，全國出生人口性別比下降至115以下。

人口分布目標。城鎮化率提高約4個百分點，限制開發區域內人口更多地集聚在縣城和中心鎮，禁止開發區域內人口總量有所減少，人口空間分布趨于合理。流動人口基本公共服務均等化初步實現。

民生保障目標。社會就業更加充分，城鎮登記失業率控制在5%以內，城鄉居民收入大幅提高，家庭發展能力得到增強。覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設加快推進，社會養老服務體系基本建立，養老服務能力明顯提升。貧困人口顯著減少，殘疾人社會保障體系和服務體系框架基本建立，生活狀況得到進一步改善。

三、主要任務

（一）堅持計劃生育基本國策，穩定低生育水平。

全面做好人口和計劃生育工作。保持生育政策的連續性、穩定性，更加注重利益引導，更加注重服務關懷，更加注重宣傳倡導，全面加強基層基礎工作，突出做好重點地區重點人群的人口計生工作。深化人口計生綜合改革，著力創新穩定低生育水平、統籌解決人口問題的工作機制和方法，解決影響和制約人口計生工作科學發展的突出問題。堅持依法行政，完善相關法律法規。

完善穩定低生育水平相關經濟社會政策。將穩定低生育水平的利益導向政策作為保障和改善民生的重要組成部分，納入政府改善民生行動計劃。全面落實法律法規規定的計劃生育家庭獎勵優惠政策。促進經濟社會相關政策與人口計生政策的有機銜接，在就業、社會保障、扶貧開發、征地補償、集體收益分配等方面，制定對計劃生育家庭的傾斜政策。進一步完善以計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和特別扶助制度為主的優先優惠政策體系，擴大范圍、提高扶助標準并建立動態調整機制。

完善人口和計劃生育公共服務體系。加快人口計生服務體系建設，拓展服務范圍。加強人口計生服務基礎設施和信息服務配套設施建設。實施人口和計劃生育職業體系建設工程，建立職業標準、教育培訓、評估認證和職業拓展體系。加強計劃生育和生殖健康科技創新基地建設，扶持一批部委級重點實驗室。加強新型避孕藥具的研究與開發，完善計劃生育藥具不良反應監測網絡。全面提升計劃生育優質服務能力，加強生殖健康保健，使人人享有生殖健康服務。

（二）完善人口政策，促進人口長期均衡發展。

深化人口長期均衡發展戰略研究。按照科學發展觀以及加快經濟發展方式轉變的要求，充分考慮人口變化對經濟社會發展的長期性、基礎性影響，準確把握人口變動趨勢，深入研究不同階段的人口政策取向及主要任務，為人口決策提供支撐。

堅持和完善現行生育政策。進一步完善宣傳教育、依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制，確保低生育水平的穩定。著眼長遠發展，逐步完善政策，確保人口中長期戰略目標的實現。

形成人口政策合力。進一步完善人口計生、人力資源開發、男女平等、人口老齡化以及人口遷移流動等方面政策，制定促進家庭發展、主體功能區建設等方面的人口配套政策，加快形成統籌解決人口問題的政策體系。

（三）著力提高人口素質，加快人口大國向人力資源強國轉變。

提高出生人口素質。有關部門按照職責分工，加強協作，積極落實出生缺陷三級預防措施，加大出生缺陷干預力度。開展易為廣大群眾接受的宣傳和引導活動，加強婚前、孕前咨詢指導。組織實施計劃生育生殖健康促進工程，做好健康教育、優生咨詢、高危人群指導、孕前篩查、營養素補充等優生服務工作。逐步擴大國家免費孕前優生健康檢查項目試點范圍，探索建立國家免費孕前優生健康檢查制度。建設全國產前診斷網絡，推進新生兒疾病篩查、診斷和治療工作。開展出生缺陷發生機理和防治技術研究，加強出生缺陷防治重點實驗室建設。提高助產服務能力，進一步降低孕產婦和嬰兒死亡率。

提高人口健康素質。普及健康教育，積極倡導健康文明的生活方式，大力推進全民健身運動。全面加強公共衛生服務體系建設，健全醫療保障和服務體系，完善基本醫療制度。充分利用基層醫療衛生和計劃生育服務網絡，形成以預防為主、防治結合的公共衛生服務體系，逐步縮小城鄉居民基本公共衛生服務差距。繼續加強性病、艾滋病的防治工作，全面實施慢性病綜合防控，最大限度地控制和減少傳染病、地方病的發生和傳播。加強心理衛生和精神健康工作。

提升國民教育水平。貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，深化教育體制改革，全面實施素質教育，大力促進教育公平，加快構建覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系。鞏固提高義務教育普及成果，全面提高質量和水平，促進義務教育均衡發展。加強嬰幼兒早期教育。積極發展學前教育，構建“廣覆蓋、保基本、多形式”的學前教育體系。大力發展職業教育，鞏固規模，提高質量，建立支撐現代產業發展的職業教育體系。全面提高高等教育質量，實現從以規模擴張為基本特征的外延式發展向以提高質量為核心的內涵式發展轉變，辦出具有中國特色、世界水平的現代高等教育。加快發展多樣化的繼續教育，重視和支持特殊教育，繼續發展老年教育，推動民族教育加快發展。健全國家資助政策體系，扶助家庭經濟困難學生完成學業。加強青少年健康人格教育、獨生子女社會行為教育。加強道德素質和誠信教育，提高國民素養。

加強人才隊伍建設。加大專業技術人才和高技能人才培養力度。優化人才培養結構，突出培養造就創新型科技人才，重視開發領軍人才，大力開發經濟社會發展急需緊缺專門人才，提高應用型、復合型、技能型人才培養規模和水平。建立和完善職業資格證書制度，對城鄉有就業要求和培訓愿望的勞動者參加職業技能培訓給予培訓費補貼，推進中等職業教育免費進程。加強農村實用人才的培養，提高農民工的就業能力。營造人才脫穎而出的環境，實施更加積極的就業政策，充分發揮勞動力資源豐富的優勢，加快人口大國向人力資源強國轉變，為經濟社會發展提供持久動力。

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