劉尚希：財政將成為國家治理的基礎

二、財政改革有了新思路。

對財政有一個新的定位，財政“怎么改”就心中有數了。作為國家治理的基礎，財政的健康與穩定就變得極其重要，就像房屋的地基，若出現變形、松動，房屋就有垮塌的危險。而要保持財政的健康與穩定，法治是前提。因此，在這次改革的決定中，“法”字當頭，在“明確事權、改革稅制、穩定稅負、提高效率”的前面，凸顯“完善立法”。這也意味著法治理念、法治思維要貫穿整個財政改革過程以及財政改革的各個方面和各個環節。這方面是有教訓的，如房產稅改革試點，就曾經飽受合法性的質疑。故而在改革的決定中十分明確地提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”。有了法治的基礎，建立民主、科學的現代財政制度才有可能。在法治基礎上，事權明確、預算透明、制度高效，這些也都是現代財政制度的基本特征。對這些基本特征加以明確，實際上也就是明確了構建現代財政制度的基本思路。

不僅如此，在決定中強調要“發揮中央與地方兩個積極性”。這看似老生常談，實際上蘊含新意。通過財政改革，建立現代財政制度，光靠中央一個積極性不行，還需要發揮地方的積極性、主動性和創造性。在這里，值得深入思考的是，為什么沒有提要發揮五級政府的“五個”積極性，而只說“兩個”積極性呢？從國家治理的角度來觀察，這個老生常談的背后隱含著國家治理架構的設置，即從縱向來看，國家治理實行兩級架構：一級是國家（中央）層面的，另一級是地方層面的。省以下都屬于“地方治理”，在性質上，與國家（中央）治理是不同的。這意味著當前推行的分權改革在整體架構上是實行兩級分權，而不是等量齊觀的五級政府之間的分權。兩級分權架構實際上已經日益清晰，除了立法體制、稅收征管早已實行國家、地方兩級之外，司法制度、監管制度也開始趨向兩級架構，并體現在新一輪改革的思路之中。這為財政體制改革提供了預設前提。

按照兩級分權思路，財政改革應在兩個層面展開：國家財政和地方財政。前者的一個重要內容是中央與地方財政關系，后者的一個核心問題是地方內部省市縣鄉之間的財政關系。兩級治理，表明國家財政體制是統一的，中央與地方財政關系的處理遵循統一規則，在當前依然要堅持和完善分稅制，中央的稅基全國統一，而地方治理、地方財政體制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發展水平、社會條件和自然生態狀況，創造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一、活而不亂的條件。