劉尚希：財政將成為國家治理的基礎

三、提出了財政改革新舉措，也就是改革的內容，即“改什么”。

這主要是圍繞“三個制度”來展開。

第一，改進預算管理制度。其中內容相當豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預算要全面規范公開透明之外，在預算審核、重點支出、預算平衡機制、財務報告、債務管理、轉移支付等方面都提出了改革新舉措。例如，在預算審核方面，將審核重點從平衡狀態、赤字規模轉向支出與政策，以解決“順周期”的問題。重點放在收支差額上，將導致政府的順周期行為，在經濟熱的時候，財政收入增長快，傾向于少收，或擴大開支。而在經濟冷的時候，財政收入增長慢，怕不平衡和擴大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財政行為不但不能熨平經濟波動，反而是不由自主地強化了經濟波動。再如教育、農業等重點支出與財政收支增幅或與國民生產總值掛鉤，破壞了預算的整體性，割裂了預算的完整性，并使重點支出單純在“錢”字上做文章，容易忽略相關體制機制的改革，而且全國各地機械地執行這種掛鉤辦法，導致重點支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費。

第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅、環境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業和個人利益，具有很強的輻射力。營改增要讓營業稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應顯著，靜態計算總計應有幾千億元的規模。消費稅擴大范圍，有利于發揮其調節生產、消費的功能，也有助于調節分配差距。個人所得稅擴大綜合征收范圍，縮小分項征收范圍，有利于稅收公平原則的落實。房產稅擴大到個人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調節住房消費，有利于節約土地和住房資源，同時對分配、房地產市場的健康發展也有積極作用。擴大資源稅范圍，實行從價計征，發揮資源稅的規制作用，規范資源開發使用主體行為，對保護抑制生態環境具有積極作用。排污收費改為環境稅，可通過稅收的權威性來強化對排污行為的約束，促進國家環境治理能力提升。

稅制改革著眼于系統性，注重各個稅種之間的功能協調和整體配合，稅收法治優先，兼顧當前現實條件，構建現代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

第三，建立事權和支出責任相適應的制度。提“支出責任”，強化了“事”與“錢”的結合，也可以說，支出責任是財力與事權之間不可或缺的橋梁，任何財力，只有指向具體的事權履行，才會轉化為一級政府的支出責任，即花錢辦事的責任。因此，事權和支出責任相適應，更有利于中央與地方以及地方內部實現財力與事權相匹配。這里的“事權”概念側重于事權履行或執行權。每一項完整事權包含四個基本要素：決策權、執行權、支出責任和監督權。由于我國事權劃分是按照事權的要素來劃分的，在國家層面，即在中央地方之間形成了“中央決策、地方執行”的整體格局，這與我國單一制的國家結構形式是相適應的。在地方層面，也形成了“上級決策，下面執行”的事權劃分格局。與這種事權劃分格局相適應，明晰中央與地方的支出責任就變得極其重要。事權履行重心過度地下移，容易引發國家治理風險，適度上移事權履行，并相應上移支出責任是必要的。因此，在改革的決定中，提出了中央事權、中央地方共同事權和地方事權的劃分，就進一步明晰事權履行和相應支出責任指出了明確的改革路徑。

（本文作者：財政部財政科學研究所副所長 劉尚希）