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征地制度改革對中國經濟發展至關重要 2009-09-16 23:47
中國日報網中國在線消息：英文《中國日報》9月17日評論版頭條：90年代中后期以后，我國很多地方在大規模搞開發區，吸引投資，而且開發區的土地是以很低的價格出讓給用地者。地方政府在土地出讓中大部分土地，主要是工業用地，是虧本出讓的，而少部分商住用地出讓是賺錢的。制造業土地出讓價格很低，而要算上基礎設施和征地農民補償的成本，一般要遠遠高出制造業用地出讓價格。所以要是泛泛地說地方政府搞土地財政，地方政府低價征地，高價讓地進行牟利，這種說法是不準確的。 但為什么會出現上述情況？因為制造業用地低價出讓和商住用地高價出讓，這個是跟制造業和服務業的特點是有關的，制造業生產的產品，在任何地方都可以生產，主要的消費對象，一般不需要本地，運輸成本很低。因此，制造業的廠商會追逐那些能夠提供低價土地、不在乎環境保護、不在乎勞動保護的地方，服務業和住宅業則完全不一樣，因為這些產業提供的服務就是針對本地居民的，必須在本地被提供，這時候地方政府就可以利用土地儲備中心等手段來抬高土地出讓價格。你想占領地方市場，就必須在本地提供。 我們就會發現，在制造業投資競爭上面，形成了全國性的買方市場，所有的地方都想壓低地價來為制造業廠商來提供優惠條件。而在服務業、住宅業用地上，地方政府限制供給，利用土地出讓的壟斷地位來獲取最大利潤。 上述發展模式，也就是大規模建設各種工業開發區，雖然國家曾經取消了一些，但是絕大部分還在變相進行。不僅沿海的欠發達地區在搞，內地也在大規模搞，能夠這樣做的一個前提在于，我們的土地可以比較低成本地從農民那里獲得。 這種大規模招商引資， 必然造成一個情況，就是土地，包括失地農民的財產權益，勞動力的基本權益，還有人民的環境權益都沒有得到保護，甚至被嚴重破壞。各個地區在投資競爭中可以放松環境保護、降低低價、放松勞動管制導致制造業投資的成本很低，這就必然會帶來過度投資，過剩的制造業生產能力，而同時老百姓收入水平上不去，結果是必須在國際市場銷售這些產品，于是也不敢提高人民幣的匯率。在外貿順差的情況下，人民幣不敢升值，就必然帶來很多熱錢，涌入本來就限制供給的商住用地市場，房地產價格必然飆漲。 我這樣特別強調一點，上述情況，跟90年代中后期我國發生的兩個變化有重要的關系，第一，90年代中期以前，地方的企業主要是國有企業和鄉鎮企業，而之后隨著企業改制，逐漸變成了私營和外資企業，與國企和鄉鎮企業不同，私營企業可以更隨便換地方，地方政府從企業所有者變成了企業的征稅者，他就不得不想辦法盡量提供優惠條件吸引投資，形成惡性競爭。在中國目前體制下，地方政府沒有制定稅率的權力，主要靠提供低價土地、放松勞動和環境管制等措施來吸引投資。這是第一個變化帶來的惡性競爭。 第二，中央和地方政府關系也發生了變化。1994年我們進行了分稅制改革，中央集中了財力，制造業的增值稅拿走75%，地方政府只拿25%。地方政府為了做大經濟增加稅源， 只好進一步壓低地價。所以分稅制改革帶來的壓力也是地方政府惡性競爭的原因。當然，我也曾經問過很多地方的地方政府，增值稅只拿25%，為什么還要搞開發區。這有兩個原因，第一，大家都在這么競爭，如果你不這樣低價出讓土地，別人在低價出讓，你就一無所獲。你為了把地方的經濟做起來，就不得不卷入進去，這是必然的。 第二，一個地方服務業、商業、住宅的發展，沒有制造業做支撐的話，是很難的，所以他低價出讓工業工地，把制造業引進過來，不僅可以在本地形成25% 的增值稅稅收、也可以促進本地服務業的發展，而后者有會帶來營業稅，以及商住用地的土地出讓金。所以本來可以15萬塊錢一畝出讓的地，這個時候會導致他七萬八萬就出讓了。所以，我們分析土地財政的時候，不能簡單的說地方政府低價征收，高價出讓。這里面有更復雜的機制，制造業和服務業特點不同，而且兩者的發展有緊密聯系。 總的來說，我認為我們這種發展模式不可持續，長久會導致經濟失衡，一旦國外需求發生問題的話，整個經濟可能會出很大麻煩。雖然這種模式在短期內政府財政收入可以增加比較快，但這是沒有持續性的。 怎么樣進行改革呢？當然需要多個層面的措施，包括環保、勞動保護的加強，但我認為土地改革，尤其是征地制度改革對中國經濟的下一步發展是最關鍵的。 征地制度改革必須引入用地者和農民直接談判的機制。如果農民直接跟用地者談判補償方式，農民絕對不會像地方政府這樣以虧本的方式來出讓。所以必然提高制造業的用地成本，抑制過度投資。而且，商住用地也可以這樣進行。當然，談判出來的價格，超過一定的水平，政府可以抽取土地增值稅，這樣的辦法，就可以極大遏制地方政府征收土地大搞開發區的情況，同時土地增值稅也可以彌補地方土地出讓金的損失。我認為這一步必須要走，因為不僅涉及到農民土地財產權益的問題，也涉及到調整國家經濟增長模式的問題，總體看，我覺得，中國現在這種發展模式，有它深刻的財政體制和地方政府-企業關系演變的背景。要改變情況，還必須在改革設計中給予地方政府比較強的財政激勵（比如土地增值稅和財產稅）才能夠走出現在的局面，這樣改革才能推進下去。（作者為中科院農業政策研究中心副研究員 陶然 編輯 張峰）
   
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