“將改革進行到底”系列述評

馬慶鈺（國家行政學院教授，公共管理學部副主任）

部門機構設置是政府職能的體現(xiàn)。看一個政府是否合乎服務型政府要求，只要看看都設置了什么部門就大致了然。1988年提出政府職能轉變以后，歷次改革都在為此努力，國務院的部門性質和數(shù)量一直在進行著調整和變化。不含直屬事業(yè)單位，主要部門數(shù)量在改革之初是100個，1988年66個，1998年53個，2008年至2013年減少到50個。就部門性質看，基本趨勢是經(jīng)濟管理部門減少，市場監(jiān)管部門增加，社會服務部門得到加強。地方各級政府也有相應調整和變化。

總體來看，在機構改革與調整的大格局中，中央政府的動作比省級以下政府更到位，那些直接插手市場經(jīng)濟活動的部門已經(jīng)不多。但不可否認的是，由于計劃經(jīng)濟的慣性，由于集權管理格局的影響，再加上官本位和權力部門利益的阻撓，政府職能轉變和讓渡舉步維艱，這一點不僅在宏觀政策機制上有所表現(xiàn)，而且在不少地方無所不及的機構設置上更為明顯。這種與公共管理大勢和市場經(jīng)濟發(fā)展不相吻合的現(xiàn)狀，應當借助大部門制改革加以徹底扭轉。

首先，在省級以下減少與經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管相關的機構。按照角色與地位的不同，區(qū)別中央與地方政府的部門設置側重點。大一統(tǒng)的集權管理體制，塑造了各級政府口徑基本相同、性質基本雷同的職能體系以及相應的部門結構體系，迄今為止，改變不多。十六大形成了“經(jīng)濟調節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務”的職能范疇以后，各級政府積極響應。但是一個明顯問題是，在現(xiàn)有體制下，省級以下尤其是地市和縣市級地方政府并不主要承擔“經(jīng)濟調節(jié)”和“市場監(jiān)管”職能，如果不加區(qū)分，就會從一個舊的“上下職能雷同”，走入新的“上下職能雷同”。

比如，當中央和省級政府將“發(fā)展和改革”、“工業(yè)和信息化”、“科學技術”等經(jīng)濟部門單獨設置時，那么在地市級和縣市級，也亦步亦趨、生搬硬套的話，與當?shù)貙嶋H職能相比，就難免產(chǎn)生小題大做和不著邊際的結果。而反過來，當關系每一個居民的飲用水、用電、燃氣、供暖、垃圾處理、行車走路等日常事項在中央和省級政府機構設置中無法一一體現(xiàn)時，在地市和縣市級政府這邊，卻必須要設置機構提供相應服務。

又比如，中央政府單獨設立了“工商行政管理總局”、“質量監(jiān)督檢驗檢疫總局”、“新聞出版總署”和“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局”等正部長級市場監(jiān)管類機構，到了地市和縣市那里，照搬不行，完全空白也不行，一個與地方職能對接的方案選擇，可能是設立一個綜合執(zhí)法監(jiān)管機構。

類似的情況在黨委系統(tǒng)也有。如果說中央和省級政府設置“統(tǒng)戰(zhàn)部”、“對臺辦”、“黨史研究室”算勉強過得去的話，那么在省級以下大部分地方再上行下效，就有些脫離實情。不能說完全無事可做，但以此為理由毫無變通地原樣照搬，只能造成機構閑置和人浮于事。所以，在大部門制改革中實事求是，與時俱進，進行名實相符的合理變通很有必要。

其次，嘗試對黨委和政府職能機構統(tǒng)籌設置。如果我們承認“經(jīng)濟調節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務”是恰當?shù)模敲丛诠猜毮芟到y(tǒng)誰是主要承擔者？從人們觀念定勢中跳出來的任何一個答案，都會是“政府行政系統(tǒng)”而不是其它。如此，問題就來了：黨委系統(tǒng)設那么多機構和人員編制是做什么的？他們的工作是不是可以和政府行政系統(tǒng)的工作截然兩分？一直以來在兩者的職責協(xié)調上的確存在相當僵化的理念。無論是被社會病詬的黨政關系重疊交叉，還是被指在某種程度上的虛務多于實務，與其中的職能機構設置習慣不無關系。我認為，這種傳統(tǒng)可以通過大部門制的大膽拓展予以突破。比如黨委一些部門，承擔了不少社會和諧、社會融合、社會價值方面的事務，這顯然屬于“社會管理”職能。既然這樣，至少在地市和縣市級大部門制改革中，可考慮將黨委宣傳口與文化、傳媒等整合起來成立一個大“宣傳與文化傳播部”，將原來黨委的統(tǒng)戰(zhàn)口與民政、港澳臺僑事務、民族、宗教等整合為一個大“社會工作部”，如果工青婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)等群團續(xù)延編制內身份，則也應一并納入其中。這個嘗試將減少編制浪費，促進黨政職能的協(xié)調互補和黨委系統(tǒng)的職能轉變。

再次，運用拆除、弱化和歸并方法為市場與社會讓渡空間。政府機構設置以不得已而為之為要則。機構權力是把雙刃劍，即便再好也必然產(chǎn)生對資源的損耗和對社會空間的擠壓，且一旦設置將很難移除。所以，發(fā)達國家政府機構設置普遍比較簡潔。而政府的財政支出中，占比例最多的事項主要是養(yǎng)老、保健和醫(yī)療照顧、收入補貼與救濟、教育、警察與消防等，從中可清晰看到政府的職能重點。比較看來，我國政府迄今為止的機構設置，與“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的轉變”有些背道而馳。尤其是省級以下地市和縣市級機構設置依然是林林總總，不勝其多。

僅僅從五花八門的機構性質上看，除了前述那種生搬硬套與角色不符的部門外，還有另外的問題。一個是經(jīng)濟類太多而服務類太少。從各地政府門戶網(wǎng)站可以看到，經(jīng)濟類各種機構在機構總數(shù)中占比過高，省一級政府一般在35%以上，地市和縣市級政府中一般在40%以上，有的多達50%。而社會管理和公共服務類機構比例在省級是25%左右，地市級是23%左右，而縣一級是20%左右；另一個問題是不當設置和計劃經(jīng)濟色彩太重。比如在為數(shù)不少的地方機構序列中依然設置煤炭辦、仲裁辦、供銷社、經(jīng)濟合作辦、地震局、氣象局、老齡辦、金融辦、行業(yè)管理辦、農機局、房管局、文化執(zhí)法局、無線電管理辦、糧食局、人防辦、群工辦、招商局、勞教局、砂石辦、武裝部等等。雖說存在必有其用，但在設置的合理性和功能性上的確存在予以調整和規(guī)范的必要。

大部門制改革中，各級各地須根據(jù)不同層級政府的職責區(qū)別，本著黨委和政府職能機構統(tǒng)籌互補的原則，參照國內外已有的機構設置經(jīng)驗，運用拆除、弱化、歸并方法，建設以社會管理和公共服務為重心的大部門體制。

中央政府根據(jù)所承擔宏觀職能的責權劃分原則，可陸續(xù)將核心政策部門壓縮到20個左右，另設置相應的總理辦公機構和法定獨立執(zhí)行機構。即便一下子做不到，在未來的五年內應當基本實現(xiàn)，可考慮將科學技術與工業(yè)和信息化部門整合為“科學技術與工業(yè)和信息化部”；將環(huán)境保護與國土資源整合為“環(huán)境與資源部”；將農業(yè)與水利整合為大“農業(yè)部”；將審計與監(jiān)察整合為“監(jiān)察與審計部”；將人力資源和社會保障與民政整合為“民政與社會保障部”；整合民族宗教與港澳臺僑事務，組建“國家融合工作部”；將國家廣電和新聞出版與文化部整合，組建大“文化部”，等等。這樣可以減少十個以上部長級部門。

黨中央所轄屬機構部門，也可通過整合，在未來的五年中間，減少10個以上的正副部長級機構。如可以考慮組建大“中央研究室”；組建大“外交部”；組建大“中央國家機關工委”等等。

省級政府具有較多宏觀管理特征，職能機構設置可參照中央方案調整。地市和縣市級黨政職能機構總數(shù)一般設20個左右為宜。另設置相應的法定執(zhí)行機構。依據(jù)前面對地方黨政職能關系和職能定位的分析，應該在本次大部門制改革中做更徹底更到位的調整。

上述黨政部門機構的新布局新結構，必須依靠大部門制改革與編制管理改革和事業(yè)單位改革以及黨政關系優(yōu)化調整，統(tǒng)一部署、協(xié)調動作才能有望達成。雖然還不是最終和最理想的方案，但已經(jīng)向真正的大部門制大大靠近。這種在管理理念和管理體制上帶有突破性的開拓創(chuàng)新，對于轉變政府職能、理順體制關系、優(yōu)化部門結構、節(jié)約編制成本，提高行政效能，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，一定會發(fā)揮巨大推動作用。