《瞭望》周刊編者按

法律是治國之重器,良法是善治之前提。剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出,建設(shè)中國特色社會主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。

從探索委托第三方起草法律法規(guī)草案,到對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng),由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估,充分聽取各方意見,協(xié)調(diào)決定,不能久拖不決……在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面,四中全會提出的一系列新要求擲地有聲、引人注目。

在用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定成為全社會共識的當(dāng)下,如何用更民主的辦法、更科學(xué)的程序來提高地方立法質(zhì)量,考驗(yàn)著立法工作者的法治智慧。重慶市人大常委會、重慶市政府委托第三方機(jī)構(gòu)全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章的創(chuàng)新實(shí)踐值得借鑒。

重慶市去年以來在“開門立法”上積極作為,通過財(cái)政購買服務(wù)方式、委托第三方機(jī)構(gòu)對直轄以來制定的371件地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行全面系統(tǒng)清理,用第三方的眼光來審視、發(fā)現(xiàn)地方立法中存在的問題和不足,并在地方性法規(guī)規(guī)章的立、改、廢中注重吸納專家意見。目前,重慶市已經(jīng)廢止3件地方性法規(guī)、11部政府規(guī)章,對專家建議適時修改的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,按照輕重緩急和立法程序正在逐步推進(jìn)。

一些法學(xué)專家認(rèn)為,法規(guī)清理是一項(xiàng)重要的立法活動。重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行全面清理,是地方立法工作創(chuàng)新方式方法的一次大膽嘗試,在全國尚屬首次。重慶市對立法機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐,為各地“開門立法”、提高地方立法質(zhì)量、防止部門利益法律化等方面探出了一條新路。

提高地方立法質(zhì)量 夯實(shí)良法善治基石

對于直轄后的重慶市來說,地方立法工作已走過17年的歷程。在中共重慶市委的領(lǐng)導(dǎo)下,歷屆重慶市人大及其常委會積極推進(jìn)地方立法工作,已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)195件,有力促進(jìn)了重慶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,解決了關(guān)系群眾切身利益的重大民生和發(fā)展問題,保障了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,尤其是一些創(chuàng)新性的地方立法,為重慶市的改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法治保障。

堅(jiān)持慎立多修,注重有效管用,切實(shí)提高地方立法質(zhì)量,是新一屆重慶市人大常委會確立的立法思想。為了科學(xué)編制新的五年立法規(guī)劃,使立法規(guī)劃對地方立法工作起到引領(lǐng)和規(guī)范作用,全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章成為此次改革的“突破口”。

“直轄之初,重慶市人大常委會移植了一批當(dāng)時四川省的地方性法規(guī),這對剛剛直轄的重慶做到有法可依發(fā)揮了很好的作用。但隨著時間的推移,有的法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)改革發(fā)展需要了,但是具體不適應(yīng)到哪種程度,需要我們摸清家底,通過法規(guī)清理分析存在的問題,為提高下一步的地方立法質(zhì)量提供重要參考。”重慶市人大常委會副主任鄭洪介紹說。

為了確保法規(guī)清理質(zhì)量和清理結(jié)果客觀,2013年,重慶市委決定變以前的專項(xiàng)清理為全面清理,變以前內(nèi)部自我清理為委托清理,委托西南政法大學(xué)等以第三方身份來清理法規(guī),充分利用學(xué)校的專業(yè)優(yōu)勢,從法理學(xué)的角度評價(jià)地方性法規(guī),并給出建議。

鄭洪表示,委托第三方全面清理地方性法規(guī),對于提高地方立法質(zhì)量的創(chuàng)新意義在于探索“開門立法”的新路徑,在立法過程中,充分發(fā)揮立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者的作用,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),這有利于進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量,不斷推進(jìn)重慶民主法治建設(shè)。此次法規(guī)清理工作對于做好新形勢下人大工作也有啟迪,就是要進(jìn)一步提高人大工作的科學(xué)化水平。

打破“體內(nèi)循環(huán)”自查自糾慣例

帶著重慶市政府法制辦開具的介紹信,西南政法大學(xué)的孫兵副教授與同事一道,走進(jìn)重慶市政府的40多個部門開展政府規(guī)章的清理工作,從起初不被理解和接受,甚至受到冷遇,到對《重慶市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)受益權(quán)質(zhì)押管理辦法》等多個政府規(guī)章提交廢止建議報(bào)告,讓一些政府部門感到“臉紅”與“震驚”……

負(fù)責(zé)清理獻(xiàn)血條例的教師還親自去獻(xiàn)血,以親身體驗(yàn)感知相關(guān)規(guī)定是否符合實(shí)際……

這是重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)全面清理地方性法規(guī)改革的一個縮影。

據(jù)了解,在清理地方性法規(guī)、政府規(guī)章時,通過人大或者政府有關(guān)部門自查自糾內(nèi)部清理是各地普遍采取的方式,清理的重點(diǎn)主要是解決地方性法規(guī)與上位法不一致的地方,難以避免部門主導(dǎo)立法帶來的部門利益法律化問題。為打破這一慣例,在重慶市委的領(lǐng)導(dǎo)下,重慶市人大常委會、重慶市政府去年6月與西南政法大學(xué)簽署委托協(xié)議,并整合重慶大學(xué)、西南大學(xué)等高校近200名專家學(xué)者,對直轄以來現(xiàn)行有效的195件地方性法規(guī)、176件政府規(guī)章進(jìn)行全面清理。

經(jīng)過8個多月的全面掃描、逐一清理,第三方機(jī)構(gòu)提交了13冊共3064頁的地方性法規(guī)和政府規(guī)章清理報(bào)告,對地方性法規(guī)提出了787條立法建議,對政府規(guī)章提出了734條立法建議。

“14個分項(xiàng)目小組和相關(guān)課題組,通過建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評價(jià)模板,采用定量與定性的評價(jià)體系,全面盤點(diǎn)清重慶地方立法的‘家底’。”西南政法大學(xué)黨委書記張國林介紹說,圍繞合法性、合理性、適當(dāng)性、實(shí)效性、執(zhí)行性、規(guī)范性“六性”標(biāo)準(zhǔn),主要清理法規(guī)規(guī)章是否存在與憲法和上位法相抵觸的內(nèi)容,在處理公權(quán)與私權(quán)、權(quán)力與權(quán)利、政府與市場等關(guān)系的制度設(shè)計(jì)方面,權(quán)責(zé)規(guī)定是否匹配;處罰種類和幅度設(shè)計(jì)是否合理、適當(dāng),執(zhí)法體制、機(jī)制、措施是否明確,細(xì)化上位法的內(nèi)容是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)葐栴}。

重慶市人大常委會、市政府也不是“委托了事”,而是在清理過程中常常與清理團(tuán)隊(duì)溝通,了解進(jìn)度,交換看法,協(xié)助解決工作中遇到的難題。最后,組織了由市人大代表、政協(xié)委員、管理相對人、有關(guān)社會組織負(fù)責(zé)人、企事業(yè)單位代表、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專家、律師等組成的若干評審驗(yàn)收組,對西南政法大學(xué)的清理結(jié)果進(jìn)行評審驗(yàn)收。

一些專家認(rèn)為,重慶市借腦借智、委托清理,突破了以往由市人大常委會及相關(guān)專工委清理法規(guī)“體內(nèi)循環(huán)”的方式,實(shí)現(xiàn)了立法實(shí)務(wù)工作和立法理論研究雙方的優(yōu)勢互補(bǔ),保證了清理工作的質(zhì)量和效率,使這次法規(guī)全面清理工作成為了實(shí)踐法治精神、推動法制完善、引導(dǎo)社會輿論的過程。

劍指“部門利益法律化”弊端

一些專家指出,長期以來,我國法規(guī)清理采取的“人大主導(dǎo)”加“部門參與”模式,容易使一些政府部門在“查找問題”時,可能對“部門利益法律化”內(nèi)容視而不見或作選擇性處理,最終導(dǎo)致法規(guī)清理結(jié)果上容易做妥協(xié)、和稀泥、打折扣。

重慶市人大法制委主任委員余捷表示,重慶市人大常委會對委托清理成果進(jìn)行研究論證后,編制完成重慶市2013～2017年地方立法規(guī)劃,并適時啟動對現(xiàn)行法規(guī)的“改廢并”,目前已經(jīng)廢止了3件地方性法規(guī)、對4件法規(guī)進(jìn)行了修改,第三方機(jī)構(gòu)建議“盡快修改”的法規(guī),被優(yōu)先納入立法規(guī)劃的有34件。此外,很多廢止、合并、新制定地方性法規(guī)的建議,也在規(guī)劃編制過程中受到高度重視。

“地方政府規(guī)章大多是由部門主導(dǎo)制定,當(dāng)我們把專家意見原汁原味地提交給相關(guān)部門時,部門的反映都比較強(qiáng)烈,有的可以用‘震驚’來形容。”重慶市法制辦主任張曉濤介紹說,此次清理工作尤其注重專家清理結(jié)果的運(yùn)用,力求消除部門利益法律化問題。

目前,重慶市政府對專家建議廢止的11部政府規(guī)章已進(jìn)行了廢止;專家建議盡快修改的7部政府規(guī)章年內(nèi)將完成修改出臺;對專家建議適時修改的政府規(guī)章,按照輕重緩急和立法程序逐步推進(jìn)。此外,重慶市政府還注重建章立制,出臺了《重慶市行政內(nèi)容基本規(guī)定》和《重慶市行政立法程序規(guī)定》,從實(shí)體內(nèi)容和工作程序等方面強(qiáng)化對政府立法的管理和監(jiān)督。

據(jù)了解,重慶市采用財(cái)政購買服務(wù)的方式,由專業(yè)團(tuán)隊(duì)以中立立場獨(dú)立完成法規(guī)清理工作,確保了清理結(jié)果的中立性、客觀性。張曉濤介紹說,以往的清理中,專家學(xué)者多是以個人名義參與部分工作環(huán)節(jié),這次大學(xué)專家集體深度介入法規(guī)清理各個環(huán)節(jié),比較準(zhǔn)確、全面、系統(tǒng)地反映了法規(guī)和規(guī)章的客觀狀況,為法規(guī)規(guī)章的立、并、廢、改提供較客觀的依據(jù)。

“委托中立機(jī)構(gòu)清理法規(guī),體現(xiàn)了科學(xué)決策的態(tài)度。”西南政法大學(xué)教授盛學(xué)軍表示,中立機(jī)構(gòu)的相關(guān)評價(jià),在一定程度上會影響到一部法規(guī)或相關(guān)條文的立改并廢,直接影響到執(zhí)法權(quán)的配置。事實(shí)上,清理工作越到后期,各方觀點(diǎn)的相互碰撞、爭執(zhí)越激烈。此時,第三方科研教育機(jī)構(gòu)的評價(jià)除了科學(xué)性外,由于處于超然的地位,不帶有預(yù)設(shè)性的立場,能充分聽取和考慮每一個部門、每一個利益方的意見建議,最后的評價(jià)不一定最準(zhǔn)確、最正確,但肯定是最中立的。委托第三方機(jī)構(gòu)確保真正用中立的態(tài)度來審視各類鮮明的意見分歧和利益糾紛,其價(jià)值是非常顯著的。