設(shè)防！退守。再設(shè)防！再退守。……

近三十年，發(fā)生在外來(lái)流動(dòng)人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢(shì)。不過(guò)，在這場(chǎng)城市保衛(wèi)戰(zhàn)中，后者“節(jié)節(jié)敗退”。

近日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了第六次人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)，北京常住人口達(dá)到1961萬(wàn)，意味著北京2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在“1800萬(wàn)”的紅線被提前突破。越來(lái)越巨大的焦慮感籠罩著這座城市。基于城市生命線告急的邏輯基礎(chǔ)，人口調(diào)控已拔劍出鞘。

北京，到底該不該人口調(diào)控？怎么調(diào)控？調(diào)控了誰(shuí)，而誰(shuí)又留在了這里？從今天起，本報(bào)推出“問(wèn)診北京人口調(diào)控”專題報(bào)道。今天推出系列報(bào)道之一人口承載力調(diào)查。

1000萬(wàn)，1250萬(wàn)，再到1800萬(wàn)近30年，每一次我們都認(rèn)為，已經(jīng)觸及城市承載力的極限。過(guò)了1800萬(wàn)時(shí)，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這可能依然不是這座城市的極限。

城市承載力極限在哪里？1800萬(wàn)的人口紅線到底從何而來(lái)？北京到底能承載多少人？即將于2013年進(jìn)行修編的城市總規(guī)劃該如何繼續(xù)對(duì)人口設(shè)防？

承載力極限在哪

“步步為營(yíng)，節(jié)節(jié)敗退。”中國(guó)人民大學(xué)人口學(xué)系教授段成榮稱，這八個(gè)字概括50年代以來(lái)京城人口設(shè)防的現(xiàn)狀“再確切不過(guò)”。

“北京作為一個(gè)資源稀缺型城市，目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。”這是第六次人口普查數(shù)據(jù)公布后，多家媒體報(bào)道中對(duì)北京人口承載力做出的一致判斷。

只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現(xiàn)在2005年的媒體報(bào)道里。

那一年年初，通過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬(wàn)。

北京常住人口已達(dá)到1961萬(wàn)這一事實(shí)，已將該紅線以提前10年的速度無(wú)情打破。隨之而破的還有上述判斷。

北京的人口承載力極限到底是多少？實(shí)際上，上世紀(jì)80年代以來(lái)的城市規(guī)劃中，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的答案一直在修改。

1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬(wàn)人左右。”盡管中共中央書(shū)記處也要求“今后北京人口任何時(shí)候都不要超過(guò)1000萬(wàn)”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬(wàn)。

1993年批復(fù)通過(guò)的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬(wàn)左右，事實(shí)是，2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬(wàn)人。

歷史在復(fù)制自身。2005年總規(guī)制定后的隨后5年，每年約60萬(wàn)人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規(guī)模達(dá)到1961萬(wàn)。

人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過(guò)了1800萬(wàn)時(shí)，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這依然不是這座城市的極限。

2004年，段成榮參加政府內(nèi)部討論會(huì)時(shí)就曾提出反對(duì)意見(jiàn)：“說(shuō)不定在我們制定1800萬(wàn)的時(shí)候，就已經(jīng)突破這個(gè)數(shù)了，你要定它干嗎？”

1800萬(wàn)從何而來(lái)

北京市規(guī)委在對(duì)市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，1800萬(wàn)是北京適宜的人口規(guī)模，是從生態(tài)環(huán)境承載能力、資源條件、勞動(dòng)就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的七個(gè)方面論證并確定的。

實(shí)際上，不只是段成榮，1800萬(wàn)紅線參與制定者之一北京社科院經(jīng)濟(jì)所副所長(zhǎng)梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺(jué)可能打不住”。

梁昊光回憶稱，2004年，北京市規(guī)委委托市社科院做人口和就業(yè)的課題。基于市規(guī)委主要負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的職責(zé)，梁昊光所在的課題組就從建設(shè)用地、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)力指標(biāo)反推了北京能容納的人口數(shù)量。

其中，在就業(yè)方面，根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，分產(chǎn)業(yè)、分行業(yè)、分區(qū)域，以網(wǎng)格的形式細(xì)化到街道，同時(shí)采用數(shù)學(xué)模型的預(yù)測(cè)方法，做了較為詳細(xì)的專業(yè)研究報(bào)告。報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年北京就業(yè)崗位需求量約為810萬(wàn)個(gè)，年常住人口規(guī)模應(yīng)該在1747萬(wàn)-1857萬(wàn)之間。

“規(guī)委看這種方法比較可行，繼續(xù)又委托做人口和建設(shè)用地的課題。”梁昊光稱，從國(guó)際上通行的聯(lián)合國(guó)人居指標(biāo)(包括水、空氣、土地、綠地等)來(lái)看，北京水資源是短板。課題組預(yù)測(cè)2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯(lián)合國(guó)小康社會(huì)水資源量年均300立方米/人的標(biāo)準(zhǔn)，北京水資源可承載的人口為1800萬(wàn)人左右。

最終，課題組按照低中高三套指標(biāo)做了人口規(guī)模的預(yù)算，應(yīng)處于1700萬(wàn)-1900萬(wàn)之間。最后，取中間值1800萬(wàn)定為2020年人口紅線。

北京市規(guī)委在對(duì)市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，這一目標(biāo)的提出，也并非以制定一個(gè)硬性的控制指標(biāo)為目的，總規(guī)中的基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)按2000萬(wàn)人預(yù)留。

但是，短短幾年間，不但1800萬(wàn)紅線提前突破，課題組和規(guī)劃部門預(yù)留的200萬(wàn)的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規(guī)模為主要參照系的土地、空間、基礎(chǔ)設(shè)施等多項(xiàng)規(guī)劃也不堪重負(fù)。

如今，回頭再看，梁昊光稱，在當(dāng)時(shí)這是一個(gè)合理的數(shù)字，依據(jù)的聯(lián)合國(guó)人居指標(biāo)也是國(guó)際上公認(rèn)的一套指標(biāo)系統(tǒng)，是課題組把指標(biāo)系統(tǒng)根據(jù)北京的實(shí)際數(shù)據(jù)檢測(cè)一遍得出的結(jié)論。“但是，到現(xiàn)在來(lái)看，這種檢測(cè)趕不上人口集聚的變化。”

在現(xiàn)實(shí)面前，城市管理者又一次退守。市規(guī)委近日表示，以調(diào)整人口紅線為重要內(nèi)容的總規(guī)修編將于2013年再啟動(dòng)。