十八屆三中全會(huì)前瞻:中國(guó)金融改革的三個(gè)層次

中國(guó)社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任 劉煜輝

金融業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。我國(guó)現(xiàn)行的金融體系包括央行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行、主要的非銀行金融機(jī)構(gòu)以及外資銀行和涉外金融機(jī)構(gòu)。從金融體系的現(xiàn)有構(gòu)成來(lái)看,中國(guó)的金融體系具有典型的“銀行主導(dǎo)型”特征。這種“銀行主導(dǎo)型”的金融體系特征是基于中國(guó)特殊的制度和文化背景,因此,在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本性改變。這意味著,從當(dāng)前中國(guó)金融體系的現(xiàn)狀出發(fā),構(gòu)建穩(wěn)定而高效的金融體系,需要以銀行體系為核心和出發(fā)點(diǎn)。

不改變“財(cái)政決定貨幣”的現(xiàn)狀,金融改革將收效甚微

中國(guó)金融業(yè)目前由六大國(guó)有商業(yè)銀行主導(dǎo)。這六家銀行的資產(chǎn)占商業(yè)銀行全部資產(chǎn)的三分之二,工農(nóng)中建四家銀行每一家的資產(chǎn)占 GDP比重都超過(guò)25%。這個(gè)格局使得銀行通過(guò)向其他大型國(guó)企放貸即可輕松賺錢(qián),而這些國(guó)企本身又主導(dǎo)著能源、交通、電信和大宗商品等行業(yè)。

此外,各級(jí)政府對(duì)資源要素價(jià)格有非常強(qiáng)的影響力,中國(guó)的地方政府和國(guó)有部門(mén)通過(guò)各種方式控制著土地、礦產(chǎn)等要素的價(jià)格,并控制著稅收、收費(fèi)、準(zhǔn)入等對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)有著絕對(duì)影響力的多種要素。因此,它能將要素價(jià)格壓至均衡價(jià)格之下,能將利率壓至自然利率之下,從而改變微觀(guān)的投資回報(bào),于是信用跟著回報(bào)走,中國(guó)的財(cái)政和準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)具有極強(qiáng)的貨幣創(chuàng)生性,這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們常講的貨幣供給的“內(nèi)生性”,筆者稱(chēng)之為“財(cái)政決定貨幣”。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最后都轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)金融體系的根本缺陷在于:首先,借貸主體均是政府機(jī)構(gòu)(地產(chǎn)融資最終也是轉(zhuǎn)化為政府的收入);其次,金融機(jī)構(gòu)的高管很多都是政府任命的(官本位)。這導(dǎo)致金融系統(tǒng)資源分配的效率非常差。在固定的貨幣增長(zhǎng)目標(biāo)之下,肯定會(huì)把資金更多地分配到體制內(nèi)軟預(yù)算約束體系,支持業(yè)績(jī)不佳的資產(chǎn),進(jìn)而降低資本利用的效率。

除非這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)改變,否則,金融改革將只是以不同名義對(duì)現(xiàn)狀的延續(xù)。

改革者曾經(jīng)相信,使外資發(fā)揮更大的作用以及實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化等改革,將引導(dǎo)更多資金流向民營(yíng)高科技和服務(wù)企業(yè),并且有助于重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)。但最后發(fā)現(xiàn),這根本不可能對(duì)抗體制的頑固性。2003年以開(kāi)放促改革的銀行改革,引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者,最后發(fā)現(xiàn)只建立了一個(gè)形似健全的微觀(guān)治理的“表”,但里子跟原來(lái)一樣,甚至更糟,不然也不會(huì)有2009年之后的信用膨脹和后來(lái)的影子銀行的繁榮。過(guò)去,改革者可能都有某種慣性思維,大層面的改革推不動(dòng),因?yàn)楦牟粍?dòng),所以把門(mén)打開(kāi)一點(diǎn),更廣一點(diǎn),起到一個(gè)倒逼的作用,這種思路是值得商榷的。

改革者想推利率市場(chǎng)化,想支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,想讓信用資源更多地支持私人部門(mén)的發(fā)展,但體制的異化作用造就了后來(lái)影子銀行的繁榮,將更多的錢(qián)送到了平臺(tái)和地產(chǎn)(銀行逆向選擇),形成“一業(yè)興旺百業(yè)枯”的擠出效應(yīng)。

未來(lái)金融體制改革涉及三個(gè)層次

基于以上認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,中國(guó)未來(lái)金融體制改革主要包括三個(gè)層次的內(nèi)容:一是深化金融組織體系的商業(yè)化改革;二是強(qiáng)化審慎監(jiān)管體制和危機(jī)處置能力的改革;三是匯率彈性、利率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)目開(kāi)放等要素領(lǐng)域的改革。

從過(guò)去10年的金融改革歷程看,越來(lái)越多的人深切地感受到:第一個(gè)層次的金融組織體系變革是下一步金融體制改革的核心前提。金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)行為不改變,利率市場(chǎng)化等要素改革很難取得實(shí)質(zhì)性成效,即實(shí)質(zhì)性突破金融壟斷,厘清金融與政府的關(guān)系。具體而言,以下這些措施有可能逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。

一是如何逐步降低國(guó)有銀行體系份額。可以考慮選擇一到兩家大型國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)施民營(yíng)化試點(diǎn),鼓勵(lì)民間資本參與現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)重組改造;二是積極探索設(shè)立民間資本發(fā)起的自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行和金融租賃公司、消費(fèi)金融公司等等;三是加快推進(jìn)增加市場(chǎng)約束、降低道德風(fēng)險(xiǎn)的改革,如建立存款保險(xiǎn)制度等等。

監(jiān)管套利的發(fā)生和影子銀行的快速發(fā)展,在很大程度上與監(jiān)管政策、規(guī)定的不一致相關(guān),這是國(guó)際金融危機(jī)的一條重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這需要完善審慎監(jiān)管的框架加以解決,特別是不同的監(jiān)管當(dāng)局對(duì)同類(lèi)業(yè)務(wù)的監(jiān)管政策,應(yīng)該有內(nèi)在邏輯的一致性,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有相應(yīng)的協(xié)調(diào)性。在這個(gè)意義上講,最近我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立是一個(gè)良好的開(kāi)端,貨幣政策作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的中央宏觀(guān)調(diào)控工具,要求金融監(jiān)管與之相互協(xié)調(diào),這樣才能夠發(fā)揮出預(yù)期的政策效益。

未來(lái),宏觀(guān)金融政策框架也可能做出重大調(diào)整。由于中央銀行在管理自己的資產(chǎn)負(fù)債表、吞吐基礎(chǔ)貨幣上有了較多的主動(dòng)權(quán),就可以保證整個(gè)貨幣信貸的供應(yīng)不會(huì)超出控制的范圍,這時(shí)候放棄過(guò)去僵化的、效率低下貸款規(guī)模和貸存比的控制是有條件的。《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的核心就是約束商業(yè)銀行的擴(kuò)張行為,提高償付能力,用流動(dòng)性指標(biāo)防范銀行的支付風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行在《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的框架下完全能有效管理好自己的風(fēng)險(xiǎn)。如此,條件成熟的情況下,可能取消貸存比和信貸規(guī)模管制,逐步釋放商業(yè)銀行正常管理其資產(chǎn)負(fù)債表的自主權(quán),提高宏觀(guān)金融整體運(yùn)營(yíng)效率。

在金融開(kāi)放方面,現(xiàn)在大家爭(zhēng)論很多的是匯率、利率和資本項(xiàng)目開(kāi)放的次序。

對(duì)內(nèi)的利率、匯率改革和對(duì)外資本賬戶(hù)開(kāi)放,究竟孰先孰后,次序的邏輯如何?長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界普遍認(rèn)為,利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制改革,是進(jìn)一步開(kāi)放資本項(xiàng)目的前提。理論基礎(chǔ)是蒙代爾的“不可能三角”,一個(gè)國(guó)家在固定匯率、資本自由流動(dòng)和貨幣政策獨(dú)立性三者之間不可兼得。而現(xiàn)實(shí)中,這個(gè)三角的三方都可能是以非完全、非絕對(duì)的狀態(tài)而存在。各方推進(jìn)通常處于交錯(cuò)狀態(tài)。這使得次序的邏輯在理論上和實(shí)證上都得不到很好支持,因此爭(zhēng)議很大。

以上分歧充分說(shuō)明,次序應(yīng)是個(gè)時(shí)點(diǎn)性的概念,不同的宏觀(guān)條件,次序或有不同的優(yōu)解。從大的方向著眼,次序要服從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)軟著陸;從小的方向著眼,要以中央銀行貨幣政策獨(dú)立性為先,也就是說(shuō),在“不可能三角”中,中央銀行最后實(shí)際上更多是在匯率和資本項(xiàng)之間做選擇。基于上述理解,筆者認(rèn)為,中國(guó)資本項(xiàng)開(kāi)放優(yōu)先的宏觀(guān)時(shí)間點(diǎn)可能過(guò)去了,因?yàn)橹袊?guó)的宏觀(guān)條件正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性拐點(diǎn)。

金融開(kāi)放次序的選擇

隨著人口紅利的窗口關(guān)閉和制度紅利的衰竭,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在中樞的下移,投資和儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)或會(huì)發(fā)生深刻變化,導(dǎo)致過(guò)剩儲(chǔ)蓄的消失和經(jīng)常賬(即一國(guó)收支表上的主要項(xiàng)目)順差被抹平;而美國(guó)制造業(yè)新經(jīng)濟(jì)因素、“服務(wù)業(yè)可貿(mào)易水平”以及非常規(guī)能源革命的經(jīng)濟(jì)再平衡戰(zhàn)略深化,將導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)中可能出現(xiàn)越來(lái)越明確的長(zhǎng)期回報(bào)率回升的預(yù)期,1998年以來(lái)的經(jīng)常賬逆差?lèi)夯臓顩r被大幅修正,債務(wù)的前景變得可持續(xù)。過(guò)去10年的美元周期可能逆轉(zhuǎn)。

過(guò)去10年,我們沒(méi)有抓住美元的金融周期和全球化的紅利來(lái)解決自己經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題,反而把自己經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題搞得一團(tuán)糟,把自己逼到一個(gè)墻角,債務(wù)搞這么高,現(xiàn)在這個(gè)周期開(kāi)始逆轉(zhuǎn)了,筆者不知道什么時(shí)候退,但是這個(gè)方向是一定的,我們至少可以肯定一點(diǎn),從現(xiàn)在到2015年,可能是國(guó)際金融動(dòng)蕩非常嚴(yán)重的時(shí)期。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,筆者比較認(rèn)同中國(guó)社科院余永定教授的觀(guān)點(diǎn),現(xiàn)在我們有個(gè)防火墻(資本項(xiàng)目管制),盡管這個(gè)防火墻已經(jīng)被各種套利沖擊得千瘡百孔,但至少還有個(gè)墻在那個(gè)地方,能夠把它隔開(kāi),在有形的范圍內(nèi)給隔開(kāi),當(dāng)務(wù)之急不是抓緊時(shí)間把這個(gè)墻拆掉,而是一定要抓緊時(shí)間整頓混亂的財(cái)政,也就是要把房子打掃干凈,從而逐步釋放匯率彈性,為國(guó)際化、為資本項(xiàng)目開(kāi)放準(zhǔn)備條件,而不是為國(guó)際化而國(guó)際化,為開(kāi)放而開(kāi)放。

從這幾年的實(shí)踐看,固定匯率下做資本項(xiàng)開(kāi)放和國(guó)際化,幾乎是最差的政策搭配。短期資本流動(dòng)跨境套息異常繁榮進(jìn)一步加劇了金融體系的脆弱性。因此,在未來(lái)的金融改革中,開(kāi)放次序的設(shè)計(jì)和安排成為一個(gè)極為重要的問(wèn)題。