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審計署發(fā)布第35號公告：地方政府債務(wù)超10萬億
2011-06-28 16:30:38 來源：審計署網(wǎng)站 （五）債務(wù)負(fù)擔(dān)總體情況。 至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。 二、地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的積極作用 從審計情況看，地方政府性債務(wù)資金用于彌補地方財力不足，應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護，推動地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。 （一）為應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。 在應(yīng)對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券；地方政府通過融資平臺公司等多方籌集資金，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持；汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實施。 （二）為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護提供重要支撐。 截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達(dá)4016.02億元，有力地促進(jìn)了社會事業(yè)發(fā)展，推動了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。 （三）為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。 截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設(shè)，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展增強后勁。 三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題 （一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。 由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。從審計情況看，大多數(shù)地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來獲得債務(wù)資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。此次審計發(fā)現(xiàn)，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號，以下簡稱國務(wù)院《通知》）下發(fā)后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)等，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。 （二）地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。 除地方政府債券和各種財政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個未明確債務(wù)歸口管理部門，14個未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個未建立風(fēng)險預(yù)警和控制機制。市級和縣級政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實等問題。 （三）部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患。 一是個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。 二是部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。 三是部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為11168.11億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)754.02億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)7809.63億元、其他相關(guān)債務(wù)2604.46億元，分別占6.75%、69.93%和23.32%。部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運營初期，其收費收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%。 截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫(yī)院分別有政府性債務(wù)2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫(yī)院2010年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過50%，當(dāng)年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫(yī)院存在債務(wù)逾期現(xiàn)象，逾期債務(wù)分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用于償債。 （四）部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用。 截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務(wù)單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務(wù)余額有1319.80億元，占11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。債務(wù)資金未及時安排使用并發(fā)揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準(zhǔn)備不充分，還有部分因擔(dān)心銀根緊縮而為項目超前融資等。 （五）部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金。 一些地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不夠規(guī)范，審計共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金；一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場或用于修建樓堂館所，部分單位違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項目。此外，審計還發(fā)現(xiàn)形成損失浪費19.94億元；涉嫌經(jīng)濟違法違紀(jì)案件線索12件，正在依法查處。 （六）地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。 一是融資平臺公司數(shù)量多。地方政府融資平臺公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達(dá)10家以上。從這些公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設(shè)項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營活動的2169家。 二是融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大。2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。從債務(wù)償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。 三是部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。主要表現(xiàn)為：對融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。審計發(fā)現(xiàn)，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準(zhǔn)公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。
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