調(diào)整

第十三次機(jī)構(gòu)改革

十八大報告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本次機(jī)構(gòu)改革正是在這一背景下推出的。對于推動國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，北京改革和發(fā)展研究會會長陳劍認(rèn)為正當(dāng)其時。他表示，中國模式的一個重要特征是政府主導(dǎo)。21世紀(jì)初，關(guān)于政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應(yīng)。但現(xiàn)在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場中與民爭利。政府行為發(fā)生紊亂與政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化有關(guān)，改革是利益關(guān)系的重新分配。另外，近年來黨政機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)愈發(fā)龐大趨勢，改革行政管理體制也有利于降低政府運(yùn)營成本。

中國(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。”高尚全說，必須認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。

歷史資料顯示，從新中國成立至今，我國已經(jīng)對國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的組成和職能做出過12次不同程度的調(diào)整。其中21世紀(jì)以來，國務(wù)院就先后兩次對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大規(guī)模改革。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織大背景之下進(jìn)行的。此次改革完成后，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，并組建了商務(wù)部。2008年的政府機(jī)構(gòu)改革力度更大，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少4個，同時組建成立工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、國家民用航空局、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

目的

重在轉(zhuǎn)職能提效率

其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來，重要的不是機(jī)構(gòu)如何調(diào)整，而是這樣的調(diào)整能否做到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。換言之《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉(zhuǎn)變而不是機(jī)構(gòu)改革。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家表示，我國所進(jìn)行的大部制改革，關(guān)鍵問題不是各個部門的拆分組合，而是讓每個部門都能在自己監(jiān)管的領(lǐng)域當(dāng)中負(fù)起責(zé)任。

陳劍表示，要推動中國向法治的市場經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身的改革。政府應(yīng)大幅度減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，將自身工作更多轉(zhuǎn)向建設(shè)一個能夠為廣大公民提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)型政府上來“改革的精髓其實(shí)很簡單，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過與之相適應(yīng)的激勵和約束機(jī)制，讓個人和企業(yè)，特別是民營企業(yè)有更多的活力和更大的空間，去創(chuàng)造財富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中扮演基礎(chǔ)性作用，限制政府權(quán)力，可能是今后一個較長時期一項重要且基礎(chǔ)性的工作。”

如果以這樣的思路進(jìn)行考量，單單推進(jìn)大部制改革恐怕還不夠，有觀點(diǎn)認(rèn)為還應(yīng)該考慮縮減政府行政層級的設(shè)置。財政部財科所所長賈康提出，應(yīng)該通過政府機(jī)構(gòu)改革，壓縮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。主要是通過大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級進(jìn)行壓縮。他說，現(xiàn)在民眾不滿意，總感覺行政成本偏高。這個問題不可回避，但這個偏高不是財政部門加強(qiáng)管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機(jī)構(gòu)的合理化方面來講，能不能推進(jìn)整個行政層級的扁平化。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長張平也認(rèn)為，應(yīng)通過政府機(jī)構(gòu)改革，從橫向和縱向壓縮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級進(jìn)行壓縮。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧則提出，當(dāng)下改革應(yīng)指向地方政府競爭體制。他說，這些年來，中央向地方放權(quán)，形成了中國特有的地方政府競爭體制，這樣就出現(xiàn)了一種非常獨(dú)特的現(xiàn)象，地方政府面對成千上萬的企業(yè)和各種分散的市場主體，不是想著怎樣健全社會組織的自律維權(quán)和自協(xié)調(diào)機(jī)制，而是為了競爭，把各類組織都變成變相的經(jīng)濟(jì)組織，“黨政工團(tuán)齊動員”讓他們?nèi)ヂ鋵?shí)投資指標(biāo)、招商引資指標(biāo)，連民主黨派也要落實(shí)分解的指標(biāo)，實(shí)際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。

1987年我在美國讀M PA到華盛頓市政府實(shí)習(xí)的時候碰到這個問題，我問他們工資收入與市場水平相比如何，他們說政府部門的工資比市場工資一般確實(shí)要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯，但如果犯錯誤就會前功盡棄。這樣對貪污腐敗實(shí)際上也形成了約束機(jī)制。

第五個問題是地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協(xié)這些機(jī)構(gòu)綜合起來龐大臃腫，這才是中國政府機(jī)構(gòu)人浮于事的根本所在。中國政府的體制是單一制，但是否地方各級黨政機(jī)構(gòu)一定要完全復(fù)制中央層面的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置值得分析。有些直轄市，省會城市的市、縣(區(qū))、街道辦事處機(jī)構(gòu)的設(shè)置高度重疊，完全是浪費(fèi)。中央和地方的職能和財政資源到底怎么去匹配、去互補(bǔ)，而不是重復(fù)，這個問題需要認(rèn)真分析研究，加以改革。