法制在重建中收獲了什么
——專訪四川省司法廳廳長劉作明
這次在沒有先例的情況下，國家對受災(zāi)群眾出臺了一系列政策，比如對遇難者發(fā)放每人1萬元的政府撫慰金，這是一個好的先例
《瞭望東方周刊》記者王開 | 四川報道
一個國家的法律分為常態(tài)法和特別法，正常時期的社會矛盾和社會問題，法律規(guī)定由司法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，依照國家基本的、常態(tài)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和處置；但當(dāng)國家處于非常時期，處于緊急狀態(tài)下，因突發(fā)事件或因緊急狀態(tài)所引發(fā)的社會矛盾和社會問題，就應(yīng)由中央政府及地方各級政府依照國家特別法的授權(quán)來處置和干預(yù)。
5.12地震是特大自然災(zāi)害，帶來的也是全新的社會矛盾和法律問題，我們應(yīng)該從這次大災(zāi)難中發(fā)現(xiàn)些什么，收獲些什么？如何依法救災(zāi)、依法重建？為此，本刊專訪了四川省司法廳廳長劉作明。
不宣布緊急狀態(tài)，是負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)
《瞭望東方周刊》：從法律意義上來看，5.12地震一直沒有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，我們國家也沒有緊急狀態(tài)法。對于這么大的事件來說，是否應(yīng)該宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)？
劉作明：我們在反思這次大地震時，都會有這樣一個疑問——當(dāng)時，國家層面啟動的是一級應(yīng)急響應(yīng)，這是一個全國性的應(yīng)急救援機(jī)制，為什么不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)？
原因有兩個：一是沒有先例，應(yīng)急法出臺之后，我們國家只有一級、二級和三級響應(yīng)，沒有過緊急狀態(tài)；二是這次地震的級別很高，不可知因素太多，不便宣布。比如，它是單震型的還是雙震型的？
我們都知道，一般宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，最長的時間是3個月（90天）。那么，如果又震了怎么辦？2008年11月，在一次會議上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還提到，據(jù)專家預(yù)測，不排除余震中有6～7級的余震。因?yàn)樵谀莻€時期，余震中達(dá)到6級的有4次，而6～8級是空當(dāng)。
全人類對地震的預(yù)測目前還是不可靠的，在那個余震頻繁的時期，不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，是負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。實(shí)際上，救援的效果并沒有受到影響。
當(dāng)然，在實(shí)際工作中，內(nèi)部有一個緊急狀態(tài)的截止時間，那就是四川省宣布的重建起點(diǎn)——2008年9月底。
《瞭望東方周刊》：不宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，對于基層政府來說，是否不利于救災(zāi)？因?yàn)橐恍?qiáng)制性命令可能很難下發(fā)，一些救災(zāi)措施也很難施行。
劉作明：當(dāng)然，基層壓力和工作難度會很大，不宣布緊急狀態(tài)，大批的受災(zāi)群眾出來，怎么安置，怎么選址？
比如，綿竹市漢旺鎮(zhèn)，當(dāng)時就有很多工程師受困，需要大量的起重機(jī)等大型機(jī)械，鎮(zhèn)上向地方政府求援，也沒有辦法。還是成都交通臺發(fā)布了征集通知，靠社會愛心才解決了問題。
但我認(rèn)為不宣布緊急狀態(tài)還是正確的。這種強(qiáng)地震的后續(xù)結(jié)果太嚴(yán)重，跟洪水不一樣，洪水只是一次性的，但地震卻不可知。
征用補(bǔ)償?shù)氖侄尾皇菃我坏?/strong>
《瞭望東方周刊》：一些基層干部反映，我們的《突發(fā)事件應(yīng)急法》在具體實(shí)踐中太“粗”，比如征用物資，《突發(fā)事件應(yīng)急法》允許緊急狀態(tài)下可以征集物資，而且對征用的物資要有所補(bǔ)償。但到底怎樣征用，如何補(bǔ)償，誰來補(bǔ)償，并沒有具體規(guī)定。我們應(yīng)該如何完善這一法律？
劉作明：在緊急狀態(tài)下，或者在一級響應(yīng)狀態(tài)下，政府大量動員社會資源救災(zāi)，肯定是應(yīng)急法案的一個立法宗旨。動員的方式是多樣的，在沒有宣布緊急狀態(tài)的情況下，最成功的動員自然是社會各界伸出援手，這已經(jīng)成為共識，是主流。
而涉及特殊的場合、時段、地點(diǎn)，不可避免地會出現(xiàn)政府征用的方式。比如，四川省救災(zāi)指揮部交通組就在全省征集了1000多輛公共汽車，用來轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾。
政府對他們應(yīng)該是給予了補(bǔ)償，給予的手段很多，但首先是低于正常運(yùn)營回報的。也可能會一定程度減免單位所得稅等相關(guān)稅收，或者對這些公司近期購買的新車進(jìn)行貼息等。
綜合起來說，政府征集、補(bǔ)償一定要分清情況，屬于政府資源的，那是調(diào)集，不必補(bǔ)償。屬于動員性質(zhì)的，目前沒有發(fā)現(xiàn)誰來跟政府要補(bǔ)償。屬于征集性質(zhì)的，就要嚴(yán)格按照政策實(shí)實(shí)在在地給人家補(bǔ)償。
政府撫慰金是個好的先例
《瞭望東方周刊》：我們在采訪中發(fā)現(xiàn)，普通災(zāi)民大都認(rèn)為國家救助即是賠償，受到好評。今后，國家對類似大災(zāi)的遇難者的撫慰、補(bǔ)償和救助，是不是可以考慮有一個法律意義上的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范？
劉作明：這次在沒有先例的情況下，國家對受災(zāi)群眾出臺了一系列政策，比如對遇難者發(fā)放每人1萬元的政府撫慰金，這是除戰(zhàn)爭之外，政府第一次出錢撫慰國民，這是一個好的先例。
另外，考慮到這次地震對農(nóng)村的影響比較大，農(nóng)村住房損失比較厲害，可以說農(nóng)民的畢生積蓄毀于一旦，現(xiàn)在政府又出臺了永久性住房補(bǔ)助金，平均每戶1萬元的標(biāo)準(zhǔn)。這就是國民待遇，我們應(yīng)該上升到這個地步。
不過，現(xiàn)在國家對遇難者的撫慰、補(bǔ)償與救助，還沒有嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度上把人們的思維導(dǎo)入到一個狹隘的利益問題上。這里就要解決一個國民待遇問題。
《瞭望東方周刊》：政府撫慰金既然是國家第一次出錢對受災(zāi)人進(jìn)行人身、住房的補(bǔ)貼，那么這一好的先例如何持續(xù)？
劉作明：汶川地震的政府撫慰金是一個很好的先例，我們應(yīng)該從國民待遇的角度來研究這一問題。可以說這是很沉重、也很崇高的命題，是國家對國民的一種關(guān)愛。政府撫慰金應(yīng)該制度化。比如美國擁有國家公墓制度。這都是現(xiàn)代文明的一個法制程序。
目前的國家?guī)头稣咭泊嬖谝恍┬枰鉀Q的問題，直補(bǔ)的方式造成縣級政府互相攀比，還可以考慮其他辦法。比如，國家建立巨災(zāi)保險制度，由國家財政撥款建立基金，所有國民強(qiáng)制加入，由商業(yè)保險公司與政策性保險公司運(yùn)作，這能使災(zāi)民從國家和保險機(jī)構(gòu)獲得更多幫助，也更加公平，更有保障性。
遇難人數(shù)絕不能估算
《瞭望東方周刊》：5.12地震這樣一個大面積廣領(lǐng)域的災(zāi)難，其死亡人數(shù)的統(tǒng)計是否可以做到更具準(zhǔn)確性和權(quán)威性呢？
劉作明：國務(wù)院現(xiàn)在對遇難人數(shù)三令五申，要求準(zhǔn)確統(tǒng)計，但我們現(xiàn)在沒有法定的統(tǒng)計制度。
我們這次對遇難人數(shù)的統(tǒng)計，一開始確實(shí)有些零亂。比如，5月12日當(dāng)晚，綿陽市報上來的數(shù)字是遇難6000多人，而重災(zāi)區(qū)德陽市報上來的遇難人數(shù)才120多人。各系統(tǒng)、各區(qū)都在報。綿陽市當(dāng)時為什么說是6000人呢？他們是通過各種渠道獲知了北川縣城的基本狀況，根據(jù)北川總?cè)丝诠浪愠鰜淼摹?/p>
綿陽市上報的數(shù)字后來看來沒有什么大錯，6000人的數(shù)字現(xiàn)在看來也是保守估計的，但問題在于沒有見尸，就是把失蹤人口當(dāng)成遇難人口了。什么是遇難，什么是失蹤，當(dāng)時基層對這個沒有意識。所謂遇難是一定要見到尸體的，否則只能報失蹤，然后按照程序和情況，由法院宣布死亡，才算遇難。
我們的統(tǒng)計不夠嚴(yán)謹(jǐn)。比如，有一輛旅行車被埋在路上，旅行社會說，這輛車是40個座位，那么就是遇難40人，至于有沒有坐滿，開始的時候都沒做考慮。類似這種情況，人們統(tǒng)計的就可能是模糊數(shù)字。
要知道，遇難人口與失蹤人口在程序上完全不同，好多利益關(guān)系牽扯在里面，絕不能馬虎對待。更何況國民人口是個極其嚴(yán)肅的事情。所以，我們必須研究出一個認(rèn)證主體，死亡人數(shù)統(tǒng)計應(yīng)該有一個法定機(jī)構(gòu)。
